القانون الإداري و العلوم السياسية

بقلم ذ مارية جوهري
حاصلة على ماستر القانون العام والعلوم السياسية" تخصص الدراسات الإدارية والمالية- جامعة محمد الخامس
تحت عدد: 321
:مقدمة
تحتاج الدولة من أجل ممارسة وظائفها

 إلى أموال تتعدد مصادرها وتتنوع منابعها ، وبما أن هذه الأموال توجه لتنفيذ السياسات العمومية[1] في مختلف المجالات ، فإنها تتصف بالعمومية، وتحظى بالتالي بالحماية القانونية لتأمين حرمتها واحترام قدسيتها[2]. وتتولى مهام تنفيذ القانون المالي أحهزة تقوم بالعمليات المباشرة لهذا التنفيذ وأحهزة تمارس مهام التفتيش والمراقبة،فالتنفيذ المباشر للقانون المالي يخضع لنوعين من العمليات المنفصلة فيما بينها ، ويتعلق الأمر بالعمليات الإدارية والعمليات المحاسبية، ويقوم التمييز بين هذين النوعين على أساس قاعدة الفصل بين مهام الأمر بالصرف ومهام المحاسب باعتبارها إحدى القواعد الأساسية التي يركز عليها قانون المحاسبة[3].

وهكذا فالمتدخلون في العمليات الإدارية والمحاسبية هم الذين يتولون عمليا مهام التنفيذ المباشر للقانون المالي [4] ، وتتوزع أدوارهم  بين  متدخلين أساسيين هم : الأمرون بالصرف باعتبار أنه ترجع إليهم صلاحية اتخاذ المبادرة لانطلاق هذه العمليات . والمحاسبون العموميون لكونهم يتولون مهام الإنجاز الفعلي والنهائي لعمليات المداخيل والنفقات.

ومن هنا تبرز أهمية الموضوع فمهمة القيام بالتنفيذ الفعلي للميزانية والذي يتمثل في القيام بعدة عمليات تتمحور حول تحصيل المداخيل  العامة وإنفاق الاعتمادات المالية، هي مهمة جد جسيمة حيث توضع بين أيديهم بمفردهم الأموال العمومية ويتحملون مسؤولية الحفاظ عليها.لذلك تدخل المشرع المالي وأحاط هذه العملية بعدة ضمانات ومساطر وإجراءات ، لعل أهمها تعدد المتدخلين في عملية تنفيذ العمليات المالية، وتعدد أصناف المحاسبين العموميين.

وإذا كان الهدف من هذا التعدد لأصناف المحاسبين العموميين يرمي لحماية المال العام من الإسراف والتبذير لكون التصرف فيه يعرف تجاوزات مختلفة في العديد من الحالات غالبا ما لا يتم الكشف عنها إلا بعد استفحالها. مما يبقي التساؤل مشروعا عن مدى عقلنة دور المحاسبين العموميين من أجل تفادي تبذير المال العام وحسن تدبيره وترشيده لتحقيق الأهداف الاقتصادية والاجتماعية والسياسية للدولة.

الإشكالية الرئيسية التالية:

عقلنة دور المحاسيبين العموميين لضمان حكامة جيدة في تدبير الأموال العمومية بما تقتضيه  المصلحة العامة.

الأسئلة الفرعية :

1-      ما هي المحاسبة العمومية ؟ومن هم المحاسبون العموميون؟

2- كيف يتحدد أصناف المحاسبون العموميون؟

3- وهل تعدد أصناف المحاسبين العموميين كفيل بحماية المال العام من الاختلاس والتبذير ؟

إن معالجة الموضوع ستكون وفق التصميم التالي:

المحور الأول : الإطار القانوني للمحاسب العمومي

أولا : تعريف المحاسبة العمومية

ثانيا : أنواع  المحاسبون العمومين

المحور الثاني : تصنيف المحاسبين العموميين

 أولا : تحديد المحاسبين التابعين للخزينة العامة

ثانيا :عقلنة دور المحاسب العمومي في تدبير المال العام

ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

*    المحور الأول : الإطار القانوني للمحاسب العمومي

أولا : تعريف المحاسبة العمومية

من الناحية التاريخية، قبل الحماية الفرنسية إرتبط نظام المحاسبة العمومية بالمخزن والجبايات التي كان يفرضھا على القبائل من أجل استتباب الأمن والمساھمة في جھد الحرب وكذا على التجارة من خلال التحكم في أبواب المدن والموانئ:[5]

-الضرائب: الترتيب والحركة والسخرة والمونة والمكوس والخراج.

- نظام الأمناء: (أمناء محليون (أمين المراسي وأمين المستفاد وأمين القبيلة)أمناء مركزيون (أمين الداخل وأمين الخارج أو السيار وأمين الأمناء (وزير المالية) وأمين الحسبة (المراقبة(.

أما المفھوم العصري للمحاسبة العمومية أدخل مع توقيع المغرب لمعاھدة الجزيرة الخضراء سنة 1906) إحداث بنك المغرب) والحماية الفرنسية (نظام المحاسبة العمومية والصفقات العمومية والنظام الضريبي ابتداء من سنة 1917. وبعد الاستقلال،جاء ظھير[6]1958 والمرسوم الملكي لسنة[7] 1967 بسن نظام عام للمحاسبة العمومية.

 ووفقا لهذا المرسوم الاخير فإن المحاسبة العمومية ،ھي مجموع القواعد التي تجرى ماعدا في حالة سن مقتضيات مخالفة على العمليات المالية والحسابية للدولة والجماعات المحلية ومؤسساتھا وھيآتھا والتي تحدد الالتزامات والمسؤوليات المنوطة بالأعوان المكلفين بھا.

§      المقتضيات العامة التي تعتبر بمثابة المبادئ الأساسية لنظام المحاسبة العمومية.

§      قواعد تطبيق ھذه المقتضيات على الدولة وعند الاقتضاء الترخيصات بالمخالفة لھا .

§      ووفقا للمبادئ الأساسية للمرسوم الملكي[8] حددت بموجب مرسوم نظام المحاسبة العمومية

المرسوم -09-441 2المطبق على الجماعات المحلية (المرسوم وعلى المؤسسات العمومية المرسوم رقم  (2 -89 -61   وحتى المحاسبة العامة للمقاولات التجارية.

تمسك المحاسبة برسم كل سنة مالية ،وتھدف الى بيان ومراقبة العمليات المتعلقة بالميزانية والمالية وكذا الى إخبار سلطات المراقبة  والتسيير[9].

§       الإطار القانوني للمحاسبة العمومية

-المرسوم الملكي رقم  330-66 بسن نظام عام للمحاسبة العمومية كما تم تغييره وتعديله

- المرسوم رقم  09- 44 بسن نظام للمحاسبة العمومية للجماعات المحلية ومجموعاتھا

-المرسوم رقم2-61-89  المتعلق بتحديد القواعد المطبقة على محاسبة المؤسسات العامة.

-قرارات وزير المالية (الوثائق المثبتة، النفقات بدون أمر سابق بالأداء)

-تعليميات الخازن العام للمملكة(مسك المحاسبة، تقديم الحسابات)

- القانون التنظيمي رقم 07-98 المتعلق بقوانين المالية

- القانون   61-99  رقمالمتعلق بتحديد مسؤولية الآمرين بالصرف والمراقبين والمحاسبين العموميين كما تم تعديله.

-  القانون رقم62- 99  المتعلق بمدونة المحاكم المالية.

-القانون رقم 15.97 الصادر الأمر بتنفيذه الظهير رقم 1.01.75 بتاريخ 3 ماي 2000 بمثابة مدونة تحصيل الديون العمومية.

-القانون رقم 00 69  المتعلق بالمراقبة المالية للدولة على المنشآت العامة وھيئات أخرى.

  - المرسوم رقم 1235-07-2 المتعلق بمراقبة نفقات الدولة.

- المرسوم رقم 1017-05-2 المتعلق بمساطر تنفيذ النفقات المبرمجة في إطار الحساب المرصد لأمور خصوصية المسمى "صندوق دعم المبادرة الوطنية للتنمية البشرية.

-المرسوم رقم 121-02-2 المتعلق بمراقبي الدولة ومندوبي الحكومة والخزنة المكلفين بالأداء لدى المنشآت العامة وھيئات أخرى.

ثانيا : تعريف وأنواع المحاسبين العموميين

يعتبر محاسبا عموميا حسب نظام المحاسبة العمومية: "كل موظف أو عون مؤهل لأن ينفذ باسم الدولة والجماعات المحلية وهيئاتها وكذا المؤسسات والمقاولات العمومية الخاضعة للمراقبة المالية عمليات المداخيل والنفقات أو التصرف في السندات إما بواسطة أموال أو قيم يتولى حراستها وإما بتحويلات داخلية للحسابات وإما بواسطة محاسبين عموميين آخرين أو حسابات خارجية للأموال المتوفرة التي يأمر بترويجها أو مراقبتها"[10]. ويعتبر محاسبا بحكم الواقع  كل شخص يقوم دون موجب قانوني بعمليات المداخيل والنفقات أو بتناول قيم تهم منظمة عمومية بصرف النظر من المقتضيات الجنائية المعمول بها،وتجرى عليه نفس الالتزامات والمراقبات الجارية على محاسب عمومي كما يتحمل نفس المسؤوليات.[11]

وينقسم المحاسبون العموميون إلى محاسبين رئيسين ومحاسبين ثانويين .

 المحاسبون الرئيسيون: هم الذين يتعين عليهم بمقتضى القوانين و الأنظمة المعمول بها أو بموجب مقرر للوزير المكلف بالمالية أو يدلوا سنويا للمجلس الجهوي للحسابات المختص بحسابات الجماعات الترابية أو مجموعاتها بصفتهم المحاسبين المكلفين بها, وتشتمل الحسابات المذكورة على العمليات التي قاموا بتنفيذها

شخصيا و كذا العمليات التي قاموا بمركزة مستنداتها المثبتة أو التي منحوها تنزيلا نهائيا.[12]

المحاسبون الثانويون : هم الذين تكون العمليات التي قاموا بتنفيذها ممركزة من طرف محاسب رئيسي يتولى القيام بالتنزيل النهائي لها بعد الاطلاع على مستنداتها المثبة المدلى بها. غير أن مسؤوليتهم برسم العمليات المذكورة تبقى قائمة وفق الشروط المحددة في النصوص التشريعية الجاري بها العمل[13]. و يعين المحاسبون العموميون، إما طبقا للأنظمة المعمول بها بالنسبة للمناصب العليا ، وإما من طرف وزير المالية أو الشخص الذي يفوض إليه ذلك.وانطلاقا مما سبق ماهي الأصناف المحددة في صفة المحاسب العمومي؟ ولماذا هذا التعدد؟ وهل كل هذه الأصناف كفيلة بمراقبة تنفيذ الأموال العمومية وحمايتها من التبذير والإختلاس ؟

*    المحور الثاني : تصنيف المحاسبين العموميين

يعتبر الخازن العام للمملكة محاسبا عموميا ساميا للدولة ، ويتولى بهذهالصفة القيام بمركزة التنفيذ المحاسبي على المستوى المركزيبالنسبة لعمليات الميزانيةالعامة ومصالح الدولة المسير بكيفية مستقلة، وكذا الحسابات الخصوصية للخزينة والميزانيات الملحقة، كما يسهر على مركزة تنفيذ العمليات المتعلقة بميزانيات الجماعات المحلية وهيآتها.[14]ويمارس الخازن العام تحت سلطة وزير المالية سلطة رئاسية على المحاسبين التابعين للخزينة العامة للمملكة،بالإظافة إلى سلطة المراقبة والتنسيق .

أولا : تحديد المحاسبين التابعين للخزينة العامة[15]

         المحاسبون العموميون

عدد المراكز

العون المحاسب لدى المحاكم المالية

    1    

العون المحاسب لدى البرلمان

     1

الخازن الرئيسي المكلف بالمركز الوطني للمعالجة(المؤدى الرئيسي للأجور والخازن الرئيسي)

     1

خزنة الوزارات

     10

خزنة العمالات والأقاليم

     50

خازن التمثيليات الديبلوماسية والقنصلية بالخارج

      80

محصلو الادارة الضريبية

     91

محصلو الجمارك والضرائب غير المباشرة

     33

خزنة ومحصلو الجماعات

     24

القباض الجماعيون(  ويعمل تحت أمرتهم المحصلون الجماعيون والشسيعون)

    181           

 

§         كتاب الضبط بمحاكم

§         الخزنة المؤدون والأعوان المحاسبون لدى المؤسسات العمومية؛

§         محاسبو مؤسسات أخرى(الوسيط والمحكمة الدستورية والهيئةالعليا للإتصال السمعي البصري والمجلس الأعلى للتعليم و..)

ثانيا : عقلنة دور المحاسب العمومي في تدبير المال العام

يعد الفصل بين الأمر بالصرف والمحاسب العمومي مبدأعاما بحيث لكل وظيفته ولكل مهمته التي يرسمھا ويحددھا له القانون، مھمة إدارية ومھمة مالية، مھمتان متوازيتان لاتلتقيان إلا استثناء. إذ لايمكن الجمع بين الوظيفة الإدارية ونظيرتھا المحاسبية، لأن من شأن ذلك أن يفسح المجال أمام التلاعب في المال العام ماعدا بعض الاستثناءات[16]. كمايعد تبسيط المساطر واتصافها بالدقة عاملا مهما لتحقيق السرعة في الأداء وتحقيق المردودية في تدبير العمليات المالية. ففي مجال المحاسبة المالية للدولة، يلاحظ تعدد المحاسبين وبالتالي تعدد المساطر والإجراءات القانونية مما يعقد عملية تنفيذ النفقات والمداخيل .أظف إلى ذلك أن العمليات المحاسبية الترابية، تخضع لقانون المحاسبة العمومية ولقوانين المحاسبة المحلية ،فتتميز بتعدد المتدخلين من الآمر بالصرف والمحاسب العمومي وسلطة الوصاية، فمن الطبيعي، أن تتعقد مسطرتها وبالتالي بطء العمليات المحاسبية، مما ينعكس سلبا على الأداء العام للجماعات المحلية ويؤثر على التدخلات الاقتصادية والاجتماعية للجماعات المحلية.أظف إلى ذلك ضعف مراقبة المحاكم المالية للأداء المحاسبين العموميين،و يتضح من خلال مسار عمل المحاكم المالية[17] الذي كشف عن قصور النصوص المؤطرة لها لمحدودية الرقابة التي يمارسها قضاة هاته المحاكم ،لعدم توفرها على قوة الردع مما كرس معه نهب المال العام وسوء التدبير وتبذير الأموال العمومية وهو ما انتهى إليه تقرير المجلس الأعلى للحسابات لسنة 2010 في مختلف القطاعات. كما أن توزيع الاختصاصات بين أجهزة المجلس وقلة العنصر البشري- (تسعة محاكم مالية لمراقبة ألاف المؤسسات العمومية )- يعد إكراها يحول دون مراقبة جيدة لمالية الدولة بالرغم ومن تعدد أصناف المحاسبين العموميين ، وبالرغم من إحاطتهم بالضمانات القانونية وبالمسؤولية الشخصية والجنائية .

وعليه إن العمليات التي تنصب على الأموال العمومية تشكل عنصرا أساسيا للحفاظ على كيان الدولة واستقرارها،و كذا تحقيق أهدافها التنموية، مما يستدعي تعميق النقاش حول ترسيخ مبادئ الرقابة والمساءلة والتدقيق، تماشيا مع أهداف الهيئات الدولية للرقابة العليا, فهذه الأخيرة أصبحت مطالبة أكثر من أي وقت مضى بالمساهمة في عقلنة  وتحسين أليات عمل المحاسبين العموميين من خلال تطوير آليات وأساليب العمل الرقابي على الأموال العمومية. مما ينبغي معه  الأخذ بعين الإعتبار الإقتراحات التالية :

1-حسم مشكل تدخل السلطة التنفيذية في عرقلة تنفيذ الأحكام القضائية الصادرة عن المحاكم المالية.

2-  اعتماد طرق حديثة لالزام المحاسبين العموميين لمرافق الدولة على تقديم حساباتهم عن كل سنة مالية إلى المحاكم المالية حسب الكيفيات المقررة في النصوص القانونية والتنظيمية الجاري بها العمل.

3-  تفعيل الرقابة المندمجة التي تشكل أحد مقومات من أجل النهوض باختصاص التدقيق والبت في الحسابات.[18]

4-  تجاوز رقابة المشروعية التي تشكل مجرد رقابة شكلية تقتصر على التأكد من صحة الإنفاق والالتزام بمشروعية القانونية[19].

5-  اعتماد المعايير الدولية للتدقيق والتقنيات المحاسبية الحديثة[20]

الخاتمة:

عموما فإن للمحاسب العمومي أهمية بالغة  ذاخل المنظومة المالية للدولة،وهو ما يجعله يتحمل  مسؤوليات جسيمة،تتجلى أساسا في تبرير كل ما له علاقة بالمال العام ويدخل في اختصاصاته، وتوثيقه بشكل دقيق  تفاديا لأي إخلال بالمهام الملقاة على عاتقه، على اعتبار أن مهام المحاسب العمومي تخضع  للرقابة المنتظمة سواء منها الرقابة الإدارية أو القضائية ويترتب على إخلال بمهامه مسؤولية تستوجب المتابعة القضائية. و تعد استقلالية المحاكم المالية من أهم المرتكزات التي تقتضي تفعيلها في أبعادها القانونية والعملية.

المراجع

 محمد حنين : تدبير المالية العمومية – الرهانات والإكراهات- دار القلم للطباعة والنشر ،الطبعة الاولى  2005-

-إبراهيم عبد العزيز شيحا : الأموال العامة ،منشأة المعرف الاسكندرية ،الطبعة 2002.

- لحسن كرس المحاسبةالعمومية ، دورة تكوينية لفائدة قضاة المحاكم المالية-الرباط 12-16 مارس 2012. المجلس الأعلى للحسابات.

فاطمة الحمدان: المالية المحالية :جامعة محمد الخامس –أكدال –الرباط السنة الدراسية 2012 –2013-

-عسو منصور. قانون الميزانية العامة, الطبعة الاولى 2005

- -د عبد القادر باينة: الرقابة المالية على النشاط الاداري مطبعة دار القلم-الرباط الطبعة الاولى الجزء الأول.

الظهائر والمراسيم

--ظهير 6 غشت بشأن المحاسبة العمومية:الجريدة الرسمية عدد 2478 بتاريخ 22/04/1960 الصفحة 1346-

-المرسوم ملكي رقم 330.66 بتاريخ 10 محرم 1387 (21 أبريل1967ٍ الجريدة الرسمية عدد 2843 بتاريخ 26/04/1967

- القانون رقم 61.99 المتعلق بتحديد مسؤولية الآمرين بالصرف والمراقبين والمحاسبون العموميون الصادر 03.04.2002

 

المحاضرات والمقالات

 

-       - الاستاذ العرفي :محاضرات في مادة التدقيق ،ماستر الدراسات الادارية والمالية-جامعة محمد الخامس أكدال الرباط 2014-2015

 - محمد حنين: المقاربة الجديدة للميزانية العامة:محاضرات ماسترالدراسات الادارية والمالية جامعة محمد الخامس–أكدال الرباط 2013-2014-

- تقرير حول رسالة لنيل دبلوم الدماستر في القانون العام تحت عنوان "المحاكم الماليةفي ميدان التدقيق والبث في الحسابات-www.marocdroit.com[1]

- http://www.droitarab.com/--مقال تحت عنوان المحاسب العمومي /تاريخ الإظافة 13-06- 2012

 



محمد حنين : تدبير المالية العمومية – الرهانات والإكراهات- دار القلم للطباعة والنشر ،الطبعة الاولى  2005ص2[1]

إبراهيم عبد العزيز شيحا : الأموال العامة ،منشأة المعرف الاسكندرية ،الطبعة 2002. ص 15[2]

 محمد حنين ، مرجع سابق ص 220[3]

لفائدة قضاة المحاكم المالية-الرباط 12-16 مارس 2012. المجلس الأعلى للحسابات.  المحاسبة العمومية ، دورة تكوينية   :  لحسن كرس[4]

ص8 فاطمة الحمدان: المالية المحالية :جامعة محمد الخامس –أكدال –الرباط السنة الدراسية 2012 -2013[5]

 

 ظهير 6 غشت بشأن المحاسبة العمومية:الجريدة الرسمية عدد 2478 بتاريخ 22/04/1960 الصفحة 1346[6]

[7]مرسوم ملكي رقم 330.66 بتاريخ 10 محرم 1387 (21 أبريل1967ٍ الجريدة الرسمية عدد 2843 بتاريخ 26/04/1967 الصفحة  810

المرسوم الملكي السابق ذكره  [8]

  لحسن كرس مرجع سابق[9]

[10] - القانون رقم 61.99 المتعلق بتحديد مسؤولية الآمرين بالصرف والمراقبين والمحاسبون العموميون الصادر 03.04.2002[10]

[11] -  محمد حنين، تدبير المالية العمومية – الرهانات والإكراهات، دار القلم، 2002.ص228

-  عسو منصور. قانون الميزانية العامة, الطبعة الاولى 2005. [12]

 د. عبد القادر باينة: الرقابة المالية على النشاط الاداري مطبعة دار القلم-الرباط الطبعة الاولى الجزء الأول ص185-.186.[13]

محمد حنين : مرجع سابق ص228[14]

-لحسن كرس، قاضي بالمجلس الأعلى للحسابات lkers@courdescomptes.ma-[15]

-أنظر مرسوم المحاسبة العمومية و تعليمية وزير المالية العمومي . بتاريخ 26 مارس 1969[16]

http://www.droitarab.com/--مقال تحت عنوان المحاسب العمومي /تاريخ الإظافة 13-06- 2012[17]

-       -الاستاذ العرفي :محاضرات في مادة التدقيق ،ماستر الدراسات الادارية والمالية-جامعة محمد الخامس أكدال الرباط 2014-2015[18]

 محمد حنين: المقاربة الجديدة للميزانية العامة:محاضرات ماسترالدراسات الادارية والمالية جامعة  محمد الخامس–أكدال الرباط 2013-2014[19]

تقرير حول رسالة لنيل دبلوم الدماستر في القانون العام تحت عنوان "المحاكم الماليةفي ميدان التدقيق والبث في الحسابات-www.marocdroit.com[20]

بقلم ذ مارية جوهري
حاصلة على ماستر القانون العام والعلوم السياسية" تخصص الدراسات الإدارية والمالية- جامعة محمد الخامس
 


أعلى الصفحة