//

 
القانون الإداري و العلوم السياسية

بقلم ذ مارية جوهري
حاصلة على ماستر القانون العام والعلوم السياسية" تخصص الدراسات الإدارية والمالية- جامعة محمد الخامس
تحت عدد: 371
مـقـدمة:
كانت الوظيفة التشريعية في ظل البرلمان التقليدي حصرا

 على البرلمان الذي  يتولى بمفرده سن القواعد القانونية في مختلف المجالات وكافة الميادين. إلا أن تطور و تغير الدساتـيـر في العالم، خاصة بعد الإنقلاب الذي أحدثه دستور الجمهورية الخامسة في فرنسا سنة 1958 الذي عمل على توزيع الوظيفة التشريعية بين البرلمان والحكومة، أصبح البرلمان يمارس صلاحياته التشريعية في مجالات واردة على سبيل الحصر. أما المواضيع الاخرى التي لا تندرج  في مجال القانون، فيختص بها المجال التنظيمي، وتخرج إلى الوجود على شكل مراسيم.

 بل أكثر من ذلك أجاز المشرع الدستوري وبشكل صريح، للبرلمان أن يفوض للحكومة ممارسة الوظيفة التشريعية في أمور تندرج في مجال القانون، وذلك لأجل غاية معينة وبصفة مؤقتة (الفصل 38،الفقرة الأولى) من الدستور الفرنسي[1].

   وعلى غرار الدستور الفرنسي،عمل المشرع الدستوري المغربي، وفي جل دساتير المملكة لسنة 1962و1970و1972و1992و1996و2011 على توزيع الوظيفة التشريعية بين البرلمان والحكومة، فهذه الأخيرة تمارس التشريع بناءا على التفويض التشريعي، فالنص الدستوري أعطى  للبرلمان الحق في التفويض للحكومة بالتشريع في المجالات التي تدخل في نطاق القانون،وذلك في أوضاع وشروط معينة، في إطار ما يسمى قانون الإذن.

فما هو الإطار الدستوري لقانون الإذن؟ وماهي الشروط  والضوابط القانونية لتنظيمه؟وماهي حالات إبطاله؟

وهذا ما سأحاول الإجابة عنه في العناصر التالية.

أولا : الأساس الدستوري لقانون الاذن

ثانيا:الشروط والضوابط القانونية لإصدار قانون الإذن

ثالثا:حالة إبطال قانون الإذن

 

أولا : الأساس الدستوري لقانون الاذن

    ينص الفصل70 من دستور2011، في فقرته الأولى والثانية على أن البرلمان يمارس السلطة التشريعية، كما  يصوت على القانون، ويمارس حق مراقبة الحكومة وإقامة السياسات العمومية.

غير أن الفقرة الثالثة من الفصل 70 تنص:"للقانون أن يأذن للحكومة أن تتخذ في ظرف من الزمن محدود،ولغاية معينة بمقتضى مراسيم تدابير، يختص القانون عادة باتخاذها، ويجري العمل بهذه المراسيم بمجرد نشرها، غير أنه يجب عرضها على البرلمان بقصد المصادقة عند انتهاء الأجل الذي حدده قانون الإذن بإصدارها، ويبطل قانون الإذن إذا ما وقع حل مجلسي البرلمان أو أحدهما."

يلاحظ أن هذه الفقرة الثالثة وعلى غرار باقي الدساتير(1962و1970و1972و1992و1996) نصت جميعها على حق البرلمان في أن يفوض للحكومة بالتشريع في المجالات التي تدخل في نطاق القانون .

ومن هذا النص يتضح أن للحكومة إمكانية التشريع في المجالات التي تدخل أصلا في ميادين محجوزة للقانون بمقتضى الدستور،وذلك بعد الحصول على تفويض صريح من صاحب الاختصاص الأصلي (الفقرة الثالثة من الفصل 70).

والتفويض التشريعي يتم بمقتضى قانون الإذن، يأتي لمعالجة أمور هامة، تفرضها الضرورة،وتكون الحكومة، الأنسب لمعالجتها،لما تتوفر عليه من إمكانيات ومعطيات شاملة وأدوات ثقنية ودقيقة،تساعد الحكومة على القيام بمهامها.  كما تتخذ الحكومة مراسيم تدابير لمعالجة أمور ضرورية أثناء الفترة الواقعة مابين الدورتين التشريعيتين ، أو ما أسماه أستاذنا الفقيه مصطفى قلوش بالغيبة الصغرى.

    وقانون الإذن، يستوجب شروطا و ضوابطا قانونية مهمة تحكم شكله وآجاله ومضمونه.

ثانيا:الشروط والضوابط القانونية لإصدار قانون الإذن

يعد قانون الإذن  مظهرا من مظاهر مشاركة السلطة التنفيذية للسلطة التشريعية في مجال مباشرتها لوظيفتها التشريعية، بحيث  يسمح للحكومة أن تمارس التشريع في مجالات  تدخل في نطاق القانون، وفق ما أجازه لها الدستور، إلا أن هذا التفويض لا يعني تنازل البرلمان عن إختصاصه التشريعي،و إنما هو تفويض مقيد بإجراءات يجب توافرها إبتداءا لاعماله وهي :

-  دراسة الأمر في المجلس الحكومي(الفصل92) من دستور 2011[2].

-  طلب الحصول على التفويض التشريعي من البرلمان.

- الحصول على تفويض صريح من صاحب الإختصاص الأصلي( البرلمان).

- ويجب كما يقررالفصل 70 الفقرة الثالثة من الدستور الحالي،أن يستوفي قانون الإذن الشرطين الأساسين التاليين:

1- أن يكون قانون الإذن، مؤقتا أي أن يصدر لفترة محدودة من الزمن. بإعتباره أمرا إستثنائيا عارضا بل خروجا على مبدأ الفصل بين السلطات، و لذلك فإن عدم تحديد القانون لمدة التفويض يجعله باطلا.

2- أن يصدر قانون الإذن لأجل غاية معينة، أي أن يكون منصبا على أمور محددة وواضحة.

وعندما يكون قانون الإذن مستوفيا لشرط المدة الزمنية المحددة والغاية المعينة،وانتفاء الطعن بعدم  الدستورية، وقتئد يحق للحكومة أن تتخذ مراسيم في المجال الذي يدخل ضمن اختصاص البرلمان، بعد وجوب عرضها على المجلس الحكومي للتداول بشأنها(الفصل92-الفقرة العاشرة)[3] ومن تم تدخل هذه المراسيم حيز النفاذ والتطبيق بمجرد نشرها.

وطيلة المدة الزمنية المحددة لقانون الإذن،لا يجوز للبرلمان أن يشرع في المجالات والميادين التي رخص بشأنها  التشريع والاختصاص للحكومة.وفي حالة ما إذا تدخل البرلمان في ما سبق أن أذن به للحكومة، فإن لهذه الأخيرة الحق في الدفع بعدم القبول في إطار مقتضيات الفصل79 الفقرة الأولى من الدستور[4].

- ومراسيم الحكومة المتخذة بناءا على قانون الإذن يتوجب عرضها على البرلمان في إطار ما يقرره الفصل70 من الدستور،حتى يتسنى للبرلمان إبداء الرأي في هذه التدابير،فإن شاء أقرها وإن شاء رفضها. لكن النص الدستوري المنظم لقانون الإذن لم يحدد المدة الزمنية التي يلزم على البرلمان البث فيها، إذ اشترط فقط مجرد العرض على البرلمان. لهذا فإذا عرضت التدابير المتخذة من طرف الحكومة ولم يبث فيها البرلمان، تبقى تلك التدابير نافذة، نظرا لما لها من قوة تنفيذية تكتسبها من تاريخ نشرها ترتيبا على أن الدستور لم يحدد مدة معينة، يلزم البرلمان خلالها البث فيها.

 وهنا الأمر يختلف تماما عما هو مقرر في الفصل81 [5]من الدستور المتعلق بالمراسيم التي تصدرها الحكومة خلال الفترة الفاصلة بين الدورات والتي يتوجب البث فيها أثناء الدورة العادية التالية للبرلمان، والتي إذا تم الإختلاف عليها من طرف مجلسي البرلمان، يحكم رأي مجلس النواب.

 أما في حالة إحجام الحكومة عن العرض الوجوبي لمراسيم القوانين، فإن للبرلمان الحق في                  اتخاذ الإجراءات المناسبة ضد الحكومة،  والتي تدخل ضمن سلطاته الرقابية على أعمال   الحكومة،ما دامت الحكومة مسؤولة أمام البرلمان بمجلسيه. هذا بخلاف الدستور الفرنسي (الجمهورية الخامسة والمعدل سنة 2008) ،الذي  ينص الفصل 38 في فقرته الثانية:" تصدر المراسيم في مجلس الوزراء بعد التشاور مع مجلس الدولة. وسوف تدخل حيز التنفيذ فور نشرها، ولكنها تسقط في حال الفشل في عرض مشروع القانون أمام البرلمان للتصديق عليها بحلول الموعد الذي حدده قانون التمكين. يتم التصديق عليها فقط بعبارات واضحة."

هذا بالإضافة إلى أن الدستور الفرنسي لعام 1958 لم يترك بموجب المادة ( 38 ) التفويض التشريعي مطلقا بل قيده بعدة شروط وأخرى اضافها له الفقه الفرنسي  ونوردها  في ستة شروط هي:

1- أن تطلب الحكومة من البرلمان الإذن بإصدار الأوامر التفويضية

2- عرض الأوامر التفويضية على مجلس الدولة قبل إصدارها

3- إصدار مجلس الوزراء للأوامر التفويضية

4 - تحديد البرلمان موضوعات التفويض بعبارات دقيقة

5- تحديد البرلمان لمدة إصدار الأوامر التفويضية

6- تصديق البرلمان على الأوامر التفويضية

- وتجدرالإشارة على أنه في ظل الدستور المغربي لسنة1962(الفصل48و103) ودستور 1970(الفصل44و96) دستور 1972(الفصل44و97)، كان قانون الإذن يعتد به كأصل عام بمجرد تصويت الأغلبية على مشروع قانون الإذن، دون أن يكون في المقدور إثارة عدم الدستورية. بيد أنه ابتداءا من الدستور الرابع لسنة 1992 والدستورالخامس 1996والدستور الحالي2011، أصبح رأي الأغلبية غير منتج لأثره في حالة الطعن بعدم الدستورية، ذلك أنه على غرار دستور   1992 الذي أجازإ حالة القوانين العادية على المجلس الدستوري (الفصل79 الفقرة الثالثة) و دستور1996(الفصل 81 الفقرة الثالثة)، نجد دستور2011 يقرر في الفصل132الفقرة الثالثة على مايلي :

"يمكن للملك،وكذا لكل من رئيس الحكومة،ورئيس مجلس النواب،ورئيس مجلس المستشارين أو خمس أعضاء مجلس النواب،أو أربعين عضوا من أعضاء مجلس المستشارين، أن يحيلوا القوانين، قبل إصدار الأمر بتنفيذها إلى المحكمة الدستورية،لتبث في مطابقتها للدستور."

وترتيبا على ما سبق،يحق للمعارضة وللأطراف المحددة في الفقرة السالفة،بصفة خاصة الطعن في عدم دستورية قانون الإذن، الذي صوت عليه البرلمان بمجلسيه، وذلك قبل إصداره. ويبقى للمحكمة الدستورية تقرير دستورية هذا القانون من عدمه.

     ويترتب على إحالة مشروع قانون الإذن إلى المجلس الدستوري، وقف سريان الأجل المحدد لإصدار الأمر بتنفيذ قانون الإذن المطعون في دستوريته( الفصل 132– الفقرة الخامسة)[6]، وتبعا لذلك يستحيل على الحكومة إصدار مراسيم في غياب قانون الإذن.

 أما إذا لم يقدم الطعن بعدم الدستورية،وكذلك إذا قررت المحكمة الدستورية بمطابقة قانون  الإذن للدستور،فإن هذا القانون يكون مستكملا لشروطه،ويدخل حيزالنفاذ بمجرد إصداره ونشره.

وعليه يمكن القول إن:

§       قانون الإذن قانون مؤقت ينتهي من الوجود بانتهاء أجله، بخلاف الوضع بالنسبة لباقي القوانين التي توضع لأمد غير معلوم.

§       المراسيم الصادرة من الحكومة بناءا على قانون الإذن تكون في مرتبة القانون وذلك بمجرد مصادقة البرلمان عليها. كما أن المراسيم التي ارتقت إلى مرتبة القانون لا يمكن تعديلها أوإلغاؤها إلا بمقتضى قانون.

وهي نفس المقتضيات التي نص عليها الدستور الفرنسي في الفقرة الثالثة من الفصل 38، حيث " بعد انتهاء المدة المذكورة في الفقرة الأولى من هذه المادة لا يجوز تعديل المراسيم مجدداً إلا بمقتضى قانون من البرلمان وذلك في المواضيع التي تدخل في نطاق اختصاص القانون."

  ثالثا:حالة إبطال قانون الإذن

ينص الفصل51  من الدستورعلى ما يلي : " للملك حق حل مجلسي البرلمان أوأحدهما بظهير، طبق الشروط المبينة في الفصول 96 و97 و98. "، بعد استشارة رئيس الحكومة،ورئيس مجلس النواب،ورئيس مجلس المستشارين[7].

وترتيبا على ماسبق،فإن حالة إبطال قانون الإذن،تقررها الفقرة الأخيرة من الفصل 70من الدستورالجديد حيث تنص على مايلي:"يبطل قانون الإذن إذا ما وقع حل مجلسي البرلمان أو أحدهما. " بحيث يتضح من خلال هذه الفقرة،أن قانون الإذن يبطل وقت حل البرلمان أو أحد مجلسيه، ولا تتمكن الحكومة تبعا لذلك من الإستمرار في اتخاذ تدابير جديدة.

غير أن التدابير المتخذة قبل حل البرلمان،أي قبل إعمال الفصل 51 من الدستور، في نطاق ما قرره قانون الإذن، تبقى منتجة لآثارها مادامت قد تولدت عنها حقوق للغير.

وتجدر الإشارة إلى أن قانون الإذن الصادر في ظل البرلمان القديم يبقى ساري النفاذ في ظل البرلمان الجديد،إلى أن ينتهي أمد التفويض.ذلك أن بطلان قانون الإذن ملازم فقط لواقعة حل البرلمان دون أنتهاء ولايته التشريعية. لهذا قد يحدث أحيانا أن يصدر قانون الإذن في ظل برلمان سابق ،ويكون انتهاؤه في ظل برلمان لاحق دون أن يشكل ذلك مخالفة لمقتضيات الفصل 70 من الدستور.خاصة حينما يكون التفويض لأمد غير قصير كأربع أو ست سنوات.

- إن مراسيم التدابير المتخذة بناءا على الفصل 70 من الدستور تكون عرضة للإلغاء بموجب قانون 41-90 المحدث للمحاكم الإدارية، وذلك في حالة مخالفتها لقانون الإذن، أو من جراء اتخاذها بعد انتهاء أمد التفويض.

- إذاكان للبرلمان عن طريق قانون الإذن أو ما يسمى بالتفويض التشريعي،أن يتخلى عن بعض اختصاصاته التشريعية لصالح الحكومة في إطار ما يحدده الفصل70 من الدستور،فإن هذا الإذن أو التفويض لا يجوز إلا في إطار القوانين العادية دون القوانين التنظيمية. ذلك أن القوانين التنظيمية بمفردها،هي التي يشترط لنفاذها دستوريا المرور بالمسطرة الرقابية الوجوبية للمحكمة الدستورية الفصل 85 من الدستور الجديد[8]. حيث أن البرلمان هو الذي يتوجب عليه أن يتخذ القوانين التنظيمية دون التفويض بشأنها، حتى يتحقق التدخل الحتمي للمحكمة الدستورية الذي يعتبر شرطا أساسيا لنفاذ القوانين التنظيمية. تبعا لذلك فإنه يتعين ابتداءا، مصادقة البرلمان عليها،ثم وجوب إعمال الرقابة على دستوريتها ، مما يحول دون إمكانية التفويض في مجال القوانين التنظيمية.

بخلاف القوانين العادية التي لا تعرض وجوبا على المحكمة الدستورية، يجوز في إطارها للبرلمان أن يفوض للحكومة اتخاذ مراسيم يعمل بمقتضاها بمجرد نشرها،مادام الدستور لم يشترط المراقبة الوجوبية للمحكمة الدستورية كإجراء ضروري من أجل نفاذ القوانين العادية.

ونشير في الأخير إلى أن الحكومة بعد انتهاء الأجل المحدد في قانون الإذن،يتعين عليها أن تقتصرفقط على ممارسة التشريع في إطار الفصل 72من الدستور الذي ينص على مايلي:"يختص المجال التنظيمي بالمواد التي لا يشملها اختصاص القانون."ذلك أنه بعد انتهاء أمد التفويض، يعود الإختصاص إلى البرلمان ليشرع بنفسه في جميع المجالات التي تندرج في نطاق القانون.

 وعلى هذا الأساس إذا أرادت الحكومة استكمال بعض التدابير التي لم تتمكن من اتخاذها من جراء انتهاء أمد التفويض، فماعليها- لكي تكون إجراءاتها سليمة من الناحية الدستورية والقانونية- إلا أن تتقدم بمشروع جديد يدرس في المجلس الحكومي ويعرض على البرلمان لإقراره في إطار الضوابط المحددة في الفصل 70والفصل92 والفصل132من الدستور.

خاتمة        

وخلاصة القول إن ممارسة التشريع لم يعد مجالا حكرا على السلطة التشريعية، إذ اصبحت هذه الاخيرة مجالاتها محصورة ومحددة دستوريا، كما أن الوظيفة التشريعية، في النظام الدستوري المغربي تتوزع بين ثلاث مؤسسات دستورية،مؤسسة البرلمان،والمؤسسة الملكية،ومؤسسة الحكومة.ِِِ  في المقابل، تمارس السلطة التنفيذية التشريع في المجال التنظيمي، وهواختصاص غير محدد، وفي مجال التفويض التشريعي، وهو مشروط في حالتين، ويتعلق الأمر بحالة التشريع خارج الدورات، وحالة قانون الإذن. وفي هذه الحالة الاخيرة يعد تنازل السلطة التشريعية عن جانب من إختصاصاتها التشريعية في موضوعات محددة و لمدة محددة للسلطة التنفيذية .

 

المراجع:

- دستور المملكة المغربية لسنة 2011.

- دستور المملكة المغربية لسنة 1996.

- دستور الجمهورية الفرنسية الخامسة لسنة 1958.

- دروس ومحاضرات للدكتور مصطفى قلوش"الإطار الدستوري لقانون الإذن على ضوء دستور 1996" و"الإطار الفقهي للقوانين النتظيمية" و"مسطرة التشريع"، مادة القانون الدستوري ، ماستر القانون العام والعلوم السياسية- جامعة محمد الخامس – كلية الحقوق أكدال الرباط 2013-2014

- ذ مصطفى قلوش"النظام الدستوري المغربي "المؤسسة الملكية" ,بابل للطباعة و النشر ,الطبعة الأولى,الرباط 1997.

 



[1] "يجوز للحكومة أن تطلب تفويضاً من البرلمان،لمدة محددة، لاتخاذ الإجراءات بموجب المرسوم،والتي تدخل عادة في نطاق اختصاص القانون، وذلك من أجل تنفيذ برنامجها."

[2]" يتداول مجلس الحكومة، تحت رئاسة رئيس الحكومة، في القضايا والنصوص التالية:

-....

- - مشاريع المراسيم المشار إليها في الفصول 65 (الفقرة الثانية) و66 و70 (الفقرة الثالثة) من هذا الدستور

[3] ينص الفصل 92" تداول مجلس الحكومة، تحت رئاسة رئيس الحكومة، في القضايا والنصوص التالية:.... مشاريع المراسيم المشار إليها في الفصول 65 (الفقرة الثانية) و66 و70 (الفقرة الثالثة) من هذا الدستور."

[4] "للحكومة أن تدفع بعدم قبول كل مقترح أو تعديل لا يدخل في مجال القانون. كل خلاف في هذا الشأن تبتُّ فيه المحكمة الدستورية، في أجل ثمانية أيام، بطلب من أحد رئيسي المجلسين، أو من رئيس الحكومة.

[5]ينص الفصل 81من دستور 2011" يمكن للحكومة أن تصدر، خلال الفترة الفاصلة بين الدورات، وباتفاق مع اللجان التي يعنيها الأمر في كلا المجلسين، مراسيم قوانين، يجب عرضها بقصد المصادقة عليها من طرف البرلمان، خلال دورته العادية الموالية. يودع مشروع المرسوم بقانون لدى مكتب مجلس النواب، وتناقشه بالتتابع اللجان المعنية في كلا المجلسين، بغية التوصل داخل أجل ستة أيام، إلى قرار مشترك بينهما في شأنه. وإذا لم يحصل هذا الاتفاق، فإن القرار يرجع إلى اللجنة المعنية في مجلس النواب.

[6] "تؤدي الإحالة إلى المحكمة الدستورية في هذه الحالات، إلى وقف سريان أجل إصدار الأمر بالتنفيذ."

[7] ينص الفصل 96 من دستور 2011 " للملك، بعد استشارة رئيس المحكمة الدستورية وإخبار رئيس الحكومة ورئيس مجلس النواب، ورئيس مجلس المستشارين، أن يحل بظهير المجلسين معا أو أحدهما. يقع الحل بعد خطاب يوجهه الملك إلى الأمة."

[8]" لا يمكن إصدار الأمر بتنفيذ القوانين التنظيمية، إلا بعد أن تصرح المحكمة الدستورية بمطابقتها للدستور.

بقلم ذ مارية جوهري
حاصلة على ماستر القانون العام والعلوم السياسية" تخصص الدراسات الإدارية والمالية- جامعة محمد الخامس
 


أعلى الصفحة