القانون الإداري و العلوم السياسية

بقلم ذ جواد الخرازي
طالب باحث بماستر الدستور والحكامة المالية
تحت عدد: 378
لقد شكل الإنتقال من أسلوب التدبير الميزانياتي

المرتكز على الوسائل إلى التدبير المرتكز على منطق تحقيق النتائج والأهداف، ولاسيما في ظل الدستور المغربي ل29 يوليوز 2011، واالقانون التنظيمي رقم 13.130 المتعلق بقانون المالية، نقلة نوعية في آليات التدبير المالي العمومي بالمغرب .

     ويمكن تعريف التدبير الميزانياتي المرتكز على النتائج كمسلسل يتشكل ويحدد كل سنة، وفي إطار برنامج يمتد إلى ثلاثة سنوات، ويقوم هذا التدبير على احترام المسؤوليات من طرف الإدارة المركزية التي تتصرف في سلطة قرار تسيير الوزارة، كما أن المصالح اللاممركزة التابعة لنفس الوزارة تستفيد من تفويض السلطة على أساس تحقيق الأهداف المحددة في الاتفاق المشترك مع الإدارة المركزية [1].

     وتهدف المقاربة الحديثة للتدبير الميزانياتي على تشجيع التعاقد ـ إلى جانب العديد من الآليات الأخرى من قبيل شمولية الإعتمادات، الشراكة، الإرتكاز على النوع الإجتماعي...ـ في مجال تدبير الميزانية بين المصالح المركزية ومصالحها الخارجية، وكذلك بين الدولة والمنشآت العامة، وذلك بهدف دعم سياسة القرب واللاتركيز الإداري .

    وإذا كان التعاقد في القطاع العمومي بالمغرب ليس بالتجربة الجديدة، حيث تم العمل به منذ سنة 1982 بين الدولة والمؤسسات العمومية، فقد أصبح اليوم أداة أساسية لتحديد علاقة الدولة والمؤسسات العمومية، فقد أصبح اليوم أداة أساسية لتحديد علاقة الدولة بهذه المؤسسات عن طريق ما يسمى Contrats programmes ومن المؤكد أن الإلتزامات المترتبة عن العقود المبرمة بين الإدارات المركزية ومصالحها الخارجية لاتكتسي طابعا قانونيا أو ماليا بقدر ما تكتسي طابعا تحضيريا يقوم على تحمل المسؤولية بكيفية مشتركة، وبالفعل فإن هذه الإلتزامات تبرز الأهداف التي تحققها المصالح الخارجية طبقا لمؤثرات النجاعة المقدمة مع البرامج موضوع التعاقد [2].

    وعليه، سنحاول في هذا الإطار الإجابة عن المقصود بالأسلوب التعاقدي للميزانية، كما سنحاول البحث في الأهداف والأهمية التي يسعى إلى تحقيقها هذا الأسلوب الحديث للتدبير الميزانياتي بالمغرب، مع محاولة ربط النقاش بالجهات المعنية بالتعاقد ؟ .

المحور الأول: محاولة في تعريف مفهوم التعاقد الميزانياتي

     يعد التعاقد أداة رئيسية لتحديد نوعية العلاقات بين الإدارة المركزية ومصالحها الخارجية تعميقا لعملية اللاتركيز الإداري، وذلك بإقحام علاقات تدبيرية جديدة ترتكز على تحسين الأداء والنتائج وتوسيع هوامش المبادرة للمدبرين من خلال إبرام عقد بين الإدارة المركزية من جهة والمصالح الخارجية من جهة أخرى [3].

     مقابل ذلك يرى جانب من الفقه بأن هذا التعاقد يجب أن يكون نمطا عاديا بين مختلف بنيات الإدارة المركزية والمصالح الخارجية التابعة لها، بحيث تم تخلي الإدارات المركزية عن علاقاتها التقليدية مع المصالح الخارجية التابعة لها، وذلك بوضع الوسائل الكافية لإنجاز البرامج المحددة لدى مصالحها الخارجية، بحيث يرتبط فتح الإعتمادات مباشرة بتحقيق نتائج محددة [4].

   فحين يرى جانب آخر من الفقه بأن المقاربة الحديثة والمتمثلة في التدبير التعاقدي تتضمن ثلاثة عناصر جوهرية، أولها الإلتزامات المتبادلة بين أطراف التعاقد وهم الإدارة المركزية والمصالح التابعة لها، ثانيهما منح الاعتمادات الكافية للآمرين بالصرف المساعدين لتنفيذ الأهداف والمهام عن طريق توفير هامش من الحرية في استعمال الوسائل الموضوعة رهن إشارتهم، وأخير تحرير تقارير بشأن حصيلة الأنشطة الدورية من طرف المسيرين المحليين [5].

   مما سبق، يمكن القول بأن التعاقد هو طريقة أو أسلوب يتم من خلاله تحديد الحقوق والالتزامات بين الإدارة المركزية والمصالح اللاممركزة لمدة ثلاثة سنوات .

المحور الثاني: وقع أسلوب التعاقد على اللاتركيز الإداري وسؤال الفعالية

    يسمح التعاقد باعتباره نوعا جديدا من العلاقات بين الإدارات المركزية ومصالحها الخارجية، بإعادة توزيع الإختصاصات والمسؤوليات على المستوى المحلي، وتنسيق وتوافق العلاقات على مستوى تحت دولتي، حيث إن الرؤية الجديدة للتدبير الميزانياتي تترجم بتشكيل علاقات بين الإدارة المركزية والمصالح اللاممركزة عن طريق عقد الأهداف، والوسائل، فبمقتضى هذا العقد، المصلحة اللاممركزة تستلم أخذ تكليف لتحقيق عدد من الأهداف والإدارة المركزية تلتزم بالتمويل [6].

    إن آلية التعاقد تهدف ايضا إلى مجاورة المصالح اللاممركزة في التنفيذ، وأن يتم إعداد علاقات وطرق التدبير بطريقة التعاقد حول النتائج الجيدة، مع مراعاة الفعالية والشفافية، كما تتوخى هذه الآلية إعادة توزيع المسؤوليات تجاه مستويات اللاتمركز الإداري وتقوية البرمجة وإمكانية تجميع المرافق اللاممركزة في قطب التنمية الجهوية، كما يجب تعليل المشاريع والأهداف المتوخاة، وتحديد المؤشرات التي من خلالها يمكن قياس درجة تحقيق الأهداف، ومن جهة أخرى يجب القيام ببيان موجودات الوسائل البشرية والمالية الضرورية في تنفيذ المشاريع وتحقيق أهداف عقد النتائج ـ الوسائل [7].

      ولقد تم اعتماد هذه التقنية بسبب ضعف فعالية استعمال الموارد وعدم استغلالها بالكامل في بعض الأحيان، إذ نجد نسبة صرف الميزانية ضعيفة في بعض القطاعات لاتتعدى أحيانا 50%، وبالتالي تبرز مفارقة تتجلى في عدم استهلاك الاعتمادات بالكامل من الناحية الكمية في عدة قطاعات وعدم تلبية حاجيات السكان في نفس القطاعات، وفي بعض الحالات تصرف الميزانية بصفة غير مستهدفة وبشكل عشوائي، خاصة في الشهور الأخيرة من السنة من أجل تبرير صرف الاعتمادات، أي أن الأموال العمومية لا تستهلك في الأغراض التي سطرت لها عند اعتماد الميزانية [8].

    ويتم تطبيق هذا النظام بشكل تدريجي على مدى ثلاثة سنوات بحيث يتم إعداد رسالة تأطير العمل الاستراتيجي من طرف الوزارة موجهة للمصالح اللاممركزة، ثم تقوم كل مصلحة لاممركزة بتحديد أهداف وبرامج العمل، بعد ذلك يتم مناقشة وإنهاء ميزانية البرنامج وبرامج العمل بتنسيق مع الإدارة المركزية والمصالح اللاممركزة لتأتي المرحلة الأخيرة مرحلة التقييم وتتبع الإنجازات عبر إعداد تقارير دورية من طرف المصالح اللاممركزة [9].

   فاعتماد تقنية التعاقد ستساهم في تحسين فعالية الإدارة وتكيفها مع متطلبات النجاعة والمردودية، وذلك من خلال وضع برمجة دقيقة تقوم على [10]:

ـ دراسة الحاجيات التي تريد الادارة أن تصل إليها، تصنيفها وترتيبها .

ـ البحث عن الملائمة بين الحاجيات والموارد .

ـ تحسين الأداء بنفس المورد (أي نفقة ستذهب لتحقيق هدف معين) .

     وتهدف الإدارة من خلال تبني تقنية التعاقد إلى[11]:

ـ تقوية اللاتمركز باعتباره محورا أساسيا للإصلاح الإداري .

ـ إشعار الآمرين بالصرف بمسؤولية أكبر في تدبير النفقات العمومية وتعزيز استقلالية المشرفين على المصالح اللاممركزة .

ـ تحسين برمجة وتنفيذ ومراقبة النفقات العمومية .

ـ استفادة الفئات المستهدفة من النفقات العمومية بشكل كبير .

ـ جعل الإدارة أكثر قربا من المواطنين والمواطنات للإستجابة لإنشغالاتهم بصورة أفضل .

المحور الثالث: التعاقد بين الدولة والمحفظة العمومية نحو تكريس الحكامة الجيدة

   وفقا للتوجهات الحكومية، سيتم تعميم العلاقات التعاقدية تدريجيا لتشمل مجموع محفظة المؤسسات والمقاولات العمومية الخاضعة لوصايتهم إلى إعداد مخططات عمل متعددة السنوات وبلورتها، بدعم من وزارة الإقتصاد والمالية، في عقود برامج متعددة السنوات يتم إبرامها بين هذه المؤسسات والدولة، وتكميلا للعمليات المنجزة في إطار الميثاق المغربي للمارسات الجيدة لحكامة المؤسسات والمقاولات العمومية، والذي تم الاعلان عنه في 2012، بعد الدليل المنهجي للعلاقات التعاقدية بين الدولة والمؤسسات والمقاولات العمومية بمثابة خريطة طريق للمنهجية التعاقدية من أجل تعميمها حسب مقتضيات منشور رئيس الحكومة بتاريخ 15 ماي 2013، ويحدد هذا الدليل المقتضيات التي يجب إدراجها في العقد الذي سيتم إبرامه كما يحدد مختلف مراحل المنهجية التعاقدية، وكذا أساليب تتبع وتقييم هذه العقود [12] .

    وتوفر العلاقات التعاقدية متعددة السنوات بين الدولة والمنشآت العامة إطار مميزا يتسم بالتشارك والتوافق حيث يتم إشراك جميع الفاعلين في تحديد الأهداف وتتبع الإنجازات وربط المسؤولية بالمحاسبة، كما يمكن من تحديد شروط تنفيذ التوجهات والاختيارات الاستراتيجة للدولة من طرف المؤسسات والمنشات العامة وبلورتها في أهداف استراتيجية وخطط عمل قادرة على ضمان ديمومة نموذجها الاقتصادي، وفي هذا الاطار تشكل العقود رافعة لتحديث تسيير المؤسسات والمنشآت العامة ووسيلة لتقييم أدائها وتمكن العقود أيضا من تعزيز مسؤولية مسيري المؤسسات والمنشات العامة من خلال تحديد واضح للنتائج المتوخاة على مدى متعدد السنوات، ويساهم التعاقد في تحسين شفافية المؤسسات والمنشات العامة المتعاقدة وفي تعزيز دور مجالسها التداولية من خلال تعزيز آليات التتبع والتقييم المدرجة في العقد [13].

   تحدد العقود الالتزامات المتبادلة بين الدولة والهيأة المعنية طيلة مدة العقد ، وكذا الاهداف التقنية والاقتصادية والمالية المحددة للمنشاة والوسائل المعبئة لتحقيقها وطريقة تتبع تنفيذها، كما تمكن العقود أيضا وباتفاق مشترك بين الاطراف المعنية وبرامج استثماراتها ، وكذا تعزيز نجاعتها وديمومتها الاقتصادية والمالية [14].

   ويرتكز المنهج التعاقدي للعلاقات بين الدولة والمؤسسات والمنشآت العامة على مبادئ المشاركة والالتقائية والتوافق والشفافية والتقييم، إذ يكرس ثقافة الثقة والإنفتاح والحوار ويعتبر بامتياز من الآليات الأساسية لتكريس الحكامة الجيدة .

   كما يساهم التعاقد بشكل كبير في تقوية المراقبة التي تمارسها الدولة عبر تحديد الاهداف والتأكد من أن البرامج والمشاريع المسطرة والامكانات المتوفرة تتلاءم مع هذه الاهداف وكذا تقييم النتائج المحصل عليها [15].

  1- الأهداف العملية للتعاقد :

     تتجلى الأهداف العملية للعقود المبرمة بين الدولة والمنشآت العامة بشكل عام في تعزيز قدرات التخطيط الاستراتيجي متعدد السنوات بشكل يمكن من تجديد الرؤية المستقبلية، وكذا تحديد عبر مؤشرات قابلة للقياس والتتبع، مستوى كالأداء المتوقع والمرتبط بالاهداف المسطرة والامكانيات المتاحة .

   وفي إطار تدخل المؤسسات والمنشآت العامة على المستوى الجهوي ، فإن التعاقد يوفر الإطار المناسب لتعزيز مساهمتها في تفعيا أكبر لسياسة القرب من أجل تنمية محلية مستدامة ومتناسقة [16].

 2- أنواع العقود بين الدولة والمنشآت العامة

   على الصعيد العملي، وتبعا لحاجيات تطور المؤسسات والمنشات العامة ولتحقيق الاهداف المسطرة لها، يمكن الفصل بين نوعين من العقود متعددة السنوات :

ـ النوع الأول: يهم عقود البرامج التي تهدف إلى تعزيز منجزات المنشأة العامة المعنية والرفع من مستوى أدائها التقني والاقتصادي والمالي بهدف ترسيخ استقلالية تدبيرها وتترتب عن إبرام هذا النوع من العقود تبعيات تهم نوع المراقبة التي تمارسها الدولة على المنشآة [17].

ـ النوع الثاني: يهم عقود التنمية ويهدف إلى مواكبة المنشأة العامة في مختلف مراحل نموها، وتنبني هذه العقود على توفير الدعم للمنشاة في كل الجوانب المتعلقة بأنشطتها وتنظيمها الداخلي وتسيرها، وتبرم هذه العقود في الغالب لتفعيل مقتضيات إعادة الهيكلة المؤسساتية أو الإقتصادية أو المالية، وكذا تعزيز الإنجازات العملية للمنشأة أو لإنجاز مشاريع مهيكلة .

  في هذا الاطار، جاء منشور 8/2013 بتاريخ 15 مايو 2013 ليرسخ مكانة هذه العقود ويؤكد على ضرورة تعميمها، مع الحرص على تضمنها العناصر التالية :

- تحسين الحكامة وتطوير أدوات التسير .

- تقوية الرقابة الداخلية للمؤسسة أو المنشأة العامة والوقاية من المخاطر المالية والاقتصادية والتقنية .

- وضع اليات التواصل ونشر المعلومات، وتحسين المؤشرات التقنية والاقتصادية والمالية للمنشاة أو المؤسسة العامة، وترشيد النفقات .

    كما نص المنشور على وضع برنامج عمل بتنسيق مع المصالح المعنية بوزارة الإقتصاد والمالية [18].

   وعليه، فإن اعتماد آلية التعاقد إلى جانب شمولية الإعتمادات، تعد من بين أهم حلقات الإصلاح الميزانياتي[19]، بحيث أن الهدف من وراء توطيد العلاقات التعاقدية بين الدولة والمؤسسات والمقاولات العمومية، هو :

- تحسين شفافية المؤسات والمنشآت العامة المتعاقدة .

- زيادة قدرات المؤسسات والمقاولات العمومية، لتحقيق حركية أفضل للموارد .

- الرفع من أداء المقاولات العمومية في تسيير وتدبير شؤون الاقتصاد الوطني .

- تطوير أدوات التسيير، وترشيد النفقات .

   ولكن من أجل التحقق من مدى الالتزام بالتعاقد أو غيره من الالتزامات الموضوعة على عاتق المؤسسات والمقاولات العمومية، وجب وضع منظومة رقابية فعالة .

   وأخيرا، يمكن القول بأن عملية التعاقد الميزانياتي ستمكن ـ في انتظار تقييمها ـ من جعل المدبرين على المستوى المحلي، يقومون بأدوارهم بوعي ومسؤولية، غير أن إنجاح هذا الأسلوب يبقى رهين بفتح حوار مستمر بين الادارات المركزية ومصالحها الخارجية من أجل التشاور المستمر لتحديد الأهداف وتخصيص الوسائل والآليات الضرورية من جهة، وتتبع تنفيذ الإلتزامات المتبادلة من جهة أخرى .



[1]ـ محمد الشطون : التدبير المالي بالمغرب سؤال الحكامة ووظيفة الرقابة، مجلة مسالك، العدد 15/16، ص6 .

[2]ـ محمد سكلى: التدبير المالي العمومي بالمغرب ومتطلبات الحكامة المالية، أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام، جامعة محمد الخامس ـ أكدال، كلية الحقوق، الرباط، السنة الجامعية، 2011ـ2012، ص 273 .

[3]ـ محمد الساهل: تحديث تدبير الميزانية العامة، رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام، جامعة عبد المالك السعدي كلية العلوم القانونية والإقتصادية والإجتماعية، طنجة، السنة الجامعية 2007ـ2008، ص 84 .

[4]ـ محمد سكلى: مرجع سابق، ص269 .

[5]ـ EL HASSANIA AIDEN : la réforme budgétaire au Maroc cadre juridique institutionnel, RMD, N° 21 décembre 2005, p 44 .

[6] ـ نجيب جيري: تنزيل الدستور المالي بالمغرب بين ضرورة الإصلاح ورهان الحكامة المالية، سلسلة "الدراسات والأبحاث" الإصدار 6ـ2013، مطبعة الأمنيةـالرباط، ص 67-68 .

[7] ـ نفس المرجع، ص 68 .

[8]ـ محمد سكلى: مرجع سابق، ص 272 .

[9]ـ نجيب جيري: مرجع سابق، ص 69 .

[10]ـ محمد سكلى: مرجع سابق، ص 272 .

[11]ـ مرجع سابق، ص 272ـ273 .

[12] ـ وزارة الاقتصاد والمالية: مشروع قانون المالية لسنة 2014 "، تقرير حول قطاع المؤسسات والمنشآت العامة "، ص 37 .

[13] ـ مجلة المالية لوزارة الاقتصاد والمالية ، العدد 21 ، يناير 2014، ص 34 .

[14] ـ نفس المرجع، ص 34 .

[15] ـ مجلة المالية لوزارة الاقتصاد والمالية ، العدد 21 ، يناير2014، نفس المرجع السابق، ص 34

 

[16] ـ مجلة المالية لوزارة الاقتصاد والمالية، العدد 21، يناير2014...مرجع سابق، ص  34-35.

[17] ـ نفس المرجع، ص 35 .

[18] ـ مجلة المالية لوزارة الاقتصاد والمالية ، العدد 21 ، يناير2014...مرجع سابق، ص 35 .

[19] ـ محمد الشطون : نفس المرجع السابق، ص18 .

بقلم ذ جواد الخرازي
طالب باحث بماستر الدستور والحكامة المالية
 


أعلى الصفحة