القانون الإداري و العلوم السياسية

بقلم ذ سعيد بجو
كاتب عام بجماعة محلية، باحث في الشأن العام المحلي
تحت عدد: 302
اعتمدت الدولة المغربية منذ نشأتها في ربط علاقاتها

 مع المواطنين أو مع الرعايا، وفق التعبير المستخدم سابقا ولزمن غير بعيد، على مجموعة من الوسائط المكتوبة لممارسة سلطتها السياسية والمدنية والعسكرية ولتنظيم دواليبها الخاصة، وكذا تنظيم علاقة المواطنين فيما بينهم، سواء كأشخاص أو كمؤسسات. ولقد عرفت هذه الوسائط المكتوبة من رسائل وإعلانات وأحكام النوازل والفتاوى ، ومن نصوص قانونية أو تنظيمية فيما بعد، تطورا ملموسا،  سواء على المستوى النوعي أو على المستوى الشكلي والكمي، لاسيما مع بداية بناء أسس الدولة العصرية للمملكة المغربية الى الآن. ومن نافلة القول ان هذا التطور على مستوى تلك الوسائط والنصوص المكتوبة، ما هو في الحقيقة الا انعكاس لذلك التطور الذي حدث على مستوى مؤسسات الدولة وبنياتها السياسية والقانونية، على وجه الخصوص.

لكن ما ارتأينا معالجته في هذه العجالة هو بسط بعض ملامح تطور البنية النصية أو ما يسمى بالإطار الشكلي للنصوص القانونية والتنظيمية المعتمدة منذ فترة الحماية الى الآن.

-أولا: الظهير الشريف، والفيرمان الشريف

من بين الوثائق المهمة المستعملة لدى السلاطين المغاربة ودواوينهم ووزاراتهم، نجد إ لى جانب الرسائل السلطانية والأوامر والقرارات التي يصدرها السلطان لتنظيم الامور السلطانية وتسيير شؤونها الجارية أوالمستعجلة- الظهير السلطاني الذي يأتي على رأس هذه الوثائق جميعا. وقد استعمل منذ زمن طويل في مختلف مناحي الحياة السياسية والقانونية والدينية، وغيرها.

ويرى بعض الباحثين والمؤرخين، مثل الناصري في كتابه "الاستقصا لأخبارالمغرب الاقصى"  بأن مصطلح الظهير قد انتقل من الاندلس الى المغرب في عهد الدولة المرينية ليصبح وسيلة اساسية لنقل التعليمات والاوامر السلطانية. 

ومن بين هذه الظهائر القديمة ما يعرف بظهير التوقير والاحترام وظهير الاعفاء من دفع المكوس والضرائب، لاسيما بالنسبة للقبائل المرابطة بالشواطئ و الثغور.
وهذا مثال على ظهير شريف للتوقير والاحترام والإعفاء، أصدره السلطان محمد الثالث بن عبدالله:

»الحمد لله، وصلى الله على سيدنا محمد وءاله وصحبه وسلم تسليما كثيرا أثيــــــرا، (...) ، حملته المجاهدون الأكرمون، القبيلة البوزاتية، من قبيلة عمارة، عمرها الله، يعلم منه أننا عظمنا المرساة الكائنة بتركة حرسها الله، واحترمناها، واحترمنا أهلها، فهي معظمة محترمة إلى يوم القيامة، مراعاة لثغر الجهاد المقابل لأعداء الله الكافرين جمرهم الله، ولقربهم من الولي الصالح سيدي أحمد الفيلالي فزاويته محترمة، موقرة معظمة، ومن لاذ بها، او احتمى بها كائنا من كان، كان ءامنا على نفسه، ومَن (...) فلا يلومن إلا نفسه، وزكاتهم وأعشارهم في ضعفائهم والمجاهدين، والواقف عليه يعمل به ولا يتعداه، في رابع ذي الحجة الحرام، عام واحد وسبعين ومائة وألف. «

وقد تطور شكل الظهير وبنيته النصية مع مرور الزمن، الا انه احتفظ بخصائص مازالت معمولا بها الى الآن، كما احتفظ الملوك العلويون الى يومنا هذا بطابعين : طابع كبير خاص بتوشيح الظهائر الشريفة، وطابع صغير خاص بالرسائل الملكية.

بعد دخول الاستعمار الفرنسي والاسباني الى المغرب سيعرف التنظيم الاداري بالمغرب دخول مرحلته العصرية لأول مرة، بحيث ستشهد مختلف مناحي الحياة المجتمعية، بشكل مطرد، اعتماد القانون الوضعي في تنظيمها، في اطار نصوص ذات مسميات جديدة وذات شكليات مرعية دقيقة.

في الشهور الاولى للحماية، وبتدخل واضح من طرف المقيم العام ليوطي الذي فوضت له الدولة الفرنسية جميع الصلاحيات باستثناء استقدام القوات الجوية، كانت هذه النصوص بالنسبة للسلطان تتأرجح بين الاوامر والمراسيم الملكية والفيرمان الشريف، Firman Chérifien (والفيرمان كان معروفا، بالخصوص، ضمن النصوص القانونية للدولة العثمانية) ، ليتم فيما بعد اعتماد تسميات قارة وموحدة، كما سيتضح فيما سياتي.

ويبقى أن أسمى نص قانوني في هذه المرحلة من تاريخ ما كان يسمى بالإيالة الشريفة يتجلى في الظهير الشريف بالنسبة للمنطقة الخاضعة للحماية الفرنسية والظهير الخليفي بالنسبة للمناطق الخاضعة للاستعمار الاسباني.

أول فيرمان شريف صدر بتاريخ 31 أكتوبر 1912 ويتعلق  بتنظيم وزارة المخزن، ولا يحمل أي رقم أو مرجع، باستثناء تاريخ ومكان الصدور. وقد أقر في فصله الاول ما يلي :

« إدارة الايالة المغربية يقوم بها تحت سلطتنا:

1°- الوزير الأول تحت لقب الصدر الأعظم

2°- وزير الحربية

3°-  وزير المالية

4°- وزير العدلية»(1)

ومن حيث مبنى الظهير الشريف نجده مرة يتضمن ديباجة لشرح ظروف وغاية التنزيل المثلى ، ومرة بدون ديباجة بحيث يتم تقديم الظهير بعبارة خاصة مثل ما نلحظه في هذا الظهير الذي أصدره السلطان مولاي يوسف مباشرة بعد تنحي المولى عبد الحفيظ، ويتعلق بتعيين وزرائه "لمباشرة أمورها المخزنية" حيث نجده مقدمته تتلخص في العبارة التالية:« يعلم من هذا المسطور الكريم المتلقى أمره المطاع بالاحترام ومزيد التعظيم أنه....» ونجده أن هذا الظهير لايحمل أي رقم ولا يشير الى مكان الصدور، بل يقتصر فقط على ذكر تاريخ صدوره الهجري.

وعلى اثر  استقصاءاتي لأعداد الجريدة الرسمية في نسختيها العربية والفرنسية تبين لي أن أول ظهير شريف صدر إبان فترة الحماية كان بتاريخ 26 نونبر 1912 يتعلق ب" المحافظة على الأثارات والكتابات القديمة التاريخية". وكانت الظهائر في السنوات الأولى للحماية، شأنها شأن الفيرنامات الشريفة، لا تحمل  مراجعها رقما تسلسليا، بل تقتصرعلى ذكر التاريخين الهجري والميلادي ومكان الصدور، لتصبح فيما بعد مذيلة بصيغة الأمر بالنشر والتنفيذ، كما أنها أصبحت  تنقسم الى فصول وعناوين صغيرة مميزة..

(1):أخذ من النص الفرنسي من الجريدة الرسمية وهذه ترجمتي الشخصية له، وليست ترجمة رسمية.

ومن أشهر الظهائر في فترة الحماية ما يسمى ب:" الظهير البربري"،  وقد صدر هذا  الظهير الذي سجل بالوزارة الكبرى في 22 ماي 1930وأذن بنشره الصدر الأعظم المقري وذيل بتوقيع الكوميسير المقيم العام لوسيان سان، ليسن سير العدالة اعتمادا على الاعراف المحلية وبواسطة المحاكم العرفية بالمناطق البربرية (المناطق الأمازيغية) التي لا توجد بها محاكم شرعية.( انظر الجريدة الرسمية عدد 919 بتاريخ06 /06/1930).

وقد أحدث صدورهذا الظهير رجة كبرى في الساحة السياسية لم يحدثها حتى ظهير 1914 الذي هم التحفيظ العقاري، والذي قامت إدارة الحماية الفرنسية على اثره بنزع أراضي القبائل الأمازيغية المستغلة بشكل جماعي والخاضعة للعرف. وقد عارض الوطنيون المغاربة بشدة آنذاك الظهير البربري، وقاموا بقراءة اللطيف في المساجد ضد ما يرونه "تفرقة" بينهم وبين الأمازيغ، واعتبروا أن هذا الظهير جاء لتنصير الأمازيغ وتحويلهم عن دينهم.

ورغم كون هذا الظهير مازال يثير بعض الجدل لدى فئة من الامازيغ ويرى فيه البعض غيجبيات تكرس احترام خصوصيات فئات واسعة من المجتمع المغربي، فإن الحقيقة التي لامراء فيها هي أن السياسة الاستعمارية كانت قائمة بالفعل على النظرية الانقسامية، كما يشهد بذلك العديد من الانتروبولوجيين ولسوسيولوجيين، مثل عبد الكبيرالخطيبي ودافيد هارت وغيرهما..؛ والتي تقسم المغرب إلى بلاد السيبة وبلاد المخزن. وقد عمل الكثير من المؤرخين وعلماء الاجتماع والانتروبولوجيا المغاربة على دحض الاسس الواهية لهذه النظرية وتبيان خلفيتها الايديولوجية، وخاصة منهم المفكر المغربي عبد الله العروي. ومن ثم فإن سياسة "فرق تسد" كانت قاعدة مرجعية في السياسة الاستعمارية في كل مستعمراتها القديمة.

 

بعد الاستقلال ، وفي سنة 1956 على وجه التحديد، اصبحت الظهائر الشريفة تحمل، بالاضافة الى تاريخ الصدور الهجري والميلادي وكذا مكان الصدور( أي اسم المدينة) ، رقما تسلسليا لكن لم تعد تذيل بصيغة الأمر بالنشر والتنفيذ، بل يتم الاقتصار على الاشارة الى تاريخ تسجيلها برئاسة الحكومة. في هذه السنة، كذلك، أصبحت المراسيم التي يصدرها رئيس الحكومة - والتي عوضت القرارت الوزيرية التي كان يصدرها الصدر الأعظم – تحمل بدورها رقما تسلسليا وبيان التاريخين الهجري والميلادي ومكان الصدورعلاوة على صفة الوزير الذي أعد المرسوم في الحالة التي يكون فيها هذا المرسوم يختص بقطاع حكومي محدد.

وفيما يرجع لطريقة ترقيم نص الظهير ، وكما هو الحال الى الآن، فقد أصبح يحمل رقما تسلسليا يبدأ من جهة اليسار برقم:1 وهو رقم ثابت لا يتغير، يليه الرقم الذي يحيل على السنة التي صدر فيها، ويليه مباشرة رقم ترتيبي لعدد الظهائر التي صدرت قبله خلال نفس السنة.

 ﺍﻟﻈﻬﻴﺮ ﺍﻟﺸﺮﻳﻒ إذن ﻳﺼﺪﺭﻩ ﻭﻳﻮﻗﻌﻪ السلطان أو الملك في التسمية الحالية، ولايبح نافذا الا بعد نشره في الجريدة الرسمية. ﻭﻳﻮﻗﻊ ﺍﻟﻈﻬﻴﺮ الشريف ﺑﺎﻟﻌﻄﻒ ﻣﻦ ﻟﺪﻥ ﺭﺋﻴﺲ ﺍﻟﺤﻜﻮﻣﺔ ﻣﺎﻋﺪﺍ ﺍﻟظﻬﺎﺋﺮﺍﻟﻤﺘﻌﻠﻘﺔ ﺏ : ﺗﻌﻴﻴﻦ ﺭﺋﻴﺲ ﺍﻟﺤﻜﻮﻣﺔ ﻭﺍﻟﻮﺯﺭﺍﺀ ﻭﺍﻋﻔﺎﺅﻫﻢ ، وتعيين ﻣﺠﻠﺲ ﺍﻟﻮﺻﺎﻳﺔ، اعلان ﺣﺎﻟﺔ ﺍﻻﺳﺘﺜﻨﺎﺀ - اجراء ﺍﻻﺳﺘﻔﺘﺎﺀ - ﺣﻞ ﺍﻟﺒﺮﻟﻤﺎﻥ - ﺗﻌﻴﻴﻦ ﺍﻟﻘﻀﺎﺓ .  

 ويتعين التمييز بين الظهيرالتنفيذي الذي يصدر من أجل تنفيذ قانون مصادق عليه من طرف البرلمان، والظهير بمثابة قانون الذي يصدره الملك لينظم المجالات التي تدخل في صلب اختصاصاته، كتدبير إمارة المؤمنين وتدبير المجال العسكري بصفته القائد الأعلى للقوات المسلحة الملكية..وكذلك ظهير التعيين في بعض المناصب العمومية وكذا مديري المؤسسات والمقاولات العمومية الاستراتيجية )الفصل 51 من الدستور الحالي(.أما الظهير بتنفيذ القانون فهو أمر ملكي بتنفيذ قانون بعد المصادقة عليه من طرف البرلمان. و منذ صدور دستور 1992،أصبح صدوره مقيدا بأجل شهر ابتداء من تاريخ المصادقة عليه.

 

- ثانيا : القرار الوزيري والمرسوم والقرار الوزاري

 

1- القرار الوزيري: Arrêté Vizirien

القرار الوزيري هو المرسوم وفق التسمية الجديدة الذي يصدره الوزير الاول وفق ما أصبح معروفا فيما بعد. وكان هذا النص القانوني يتم اصداره من طرف الصدر الأعظم Le Grand Vizir

2- المرسوم الملكي:

المراسيم الملكية يصدرها الملك ،خاصة في الفترة التي يترأس فيها الحكومة (الحكومتان السادسة  والثامنة) وأثناء فترة الاستثناء التي عاشها المغرب بين 1965 و 1972 وكذا في الحالة الانتقالية التي تكون فيها المؤسسة التشريعية غير موجودة. ولقد زاوج المرحوم الحسن الثاني في هذه الفترة بين السلطة التنفيذية والسلطة التشريعية بحيث كانت المراسيم الملكية ذات الطابع التنظيمي والمراسيم التي لها طابع تشريعي تحمل رقما تسلسليا يبدأ على اليمين بالرقم الترتيبي لعدد المراسيم الصادرة خلال السنة نفسها وعلى اليسار سنة الاصدار.وبعد صدور دستور 1992 لم تعد حالة الاستثناء عند إقرارها تقترن بحل البرلمان.

3- المرسوم العادي:

 يعتبرالمرسوم العادي نصا قانونيا يصدره رئيس الحكومة لتنظيم ظاهرة أو وقائع عامة، أو تفسير قوانين وسن طرق تطبيقها (وهو ما يسمى بالمراسيم التنظيمية أوالمراسيم التطبيقية)، أو لتنظيم  حالة خاصة أو فردية في إطار ما يسمح به القانون ( مثل نزع الملكية ، الاذن بتفويت أو معاوضة عقار تابع للدولة...) ﻭﻳﻮﻗﻊ ﺑﺎﻟﻌﻄﻒ ﻣﻦ ﻟﺪﻥ ﺍﻟﻮﺯﻳﺮ أﻭ ﺍﻟﻮﺯﺭﺍﺀ ﺍﻟﻤﻜﻠﻔﻴﻦ ﺑﺘﻨﻔﻴﺪ ﻣﻘﺘﻀﻴﺎﺗﻪ، ﻭﻳﺘﻤﻴﺰ ﻋﺎﺩﺓ ﺑوضع ﺮﻗﻢ 2 ﻋﻠﻰ ﺍﻟﻴﺴﺎﺭ، إﺿﺎﻓﺔ ﺍﻟﻰ ﺳﻨﺔ ﺍﻻﺻﺪﺍﺭ ﻭﺍﻟﺮﻗﻢ ﺍﻟﺘﺮﺗﻴﺒﻲ، ﺛﻢ ﺍﻟﺘﺎﺭﻳخين ﺍﻟﻬﺠﺮﻱ ﻭﺍﻟﻤﻴﻼﺩﻱ. وتجدر الاشارة الى انه بالنسبة للمراسيم الفردية او الخاصة فلا يتم تداولها في المجلس الحكومي، بل تصدر مباشرة في الجريدة الرسمية بعد توقيعها من طرف رئيس الحكومة باستثناء التعيين في المناصب العليا، طبقا للدستور الحالي. أما فيما يتعلق بأنواع المراسيم الأخرى التي يصدرها هذا الأخير، فمعظمها لا يتم التداول فيها سوى بالمجلس الحكومي الذي يترأسه هذا الأخير والذي ينعقد عادة مرة كل أسبوع، دون المرور بالمجلس الوزاري عكس ماكان معروفا خلال جميع الدساتيرالسابقة. ويحدد الفصل 49 من دستور 2011 نوع القضايا والنصوص التي تعرض للتداول في المجلس الوزاري الذي يترأسه الملك، ويتعلق الامر بالنسبة للمراسيم تحديدا، بمرسوم حل مجلس النواب ( الفصل 104) وجميع النصوص المتعلقة بالمجال العسكري. 

4- ﻣﺮﺳﻮﻡ بقانون:

يصدره الوزير الاول ( أي رئيس الحكومة في الدستور الحالي) خلال الفترات الفاصلة بين الدورات ﺍﻟﺒﺮﻟﻤﺎﻧﻴﺔ وعادة ما يكون مرتبطا بأمر ذا طابع استعجالي ، كتعديل قانون المالية لتقليص الرسوم الجمركية على بعض المنتوجات المستوردة ( القمح مثلا أثناء فترة الجفاف...الخ) وفي شتنبر 2015 صدر مرسوم بقانون يتعلق بتعديل حد السن بالنسبة لرجال التعليم. والمرسوم بقانون تقترحه الحكومة وتعرضه على اللجان البرلمانية المختصة لدراسته والمصادقة عليه، ليمر بعد ذلك مباشرة الى النشر بالجريدة الرسمية ومن ثم تنفيذه، على ﺍﻥ يتم عرضه ﻋﻠﻰ ﺍﻟﺒﺮﻟﻤﺎﻥ ﻓﻲ ﺍﻟﺪﻭﺭﺓ ﺍﻟﻤﻮﺍﻟﻴﺔ ﺍﻟﻌﺎﺩﻳﺔ ﻗﺼﺪ ﺍﻟﻤﺼﺎﺩﻗﺔ .

5-  ﺍﻟﻘﺮﺍﺭ:

وهو قد يكون فرديا، أو جماعيا ﻳﺼﺪﺭﻣﻦ ﺟﻬﺎﺕ إدارية ﻣﺘﻌﺪﺩﺓ ﻣﻔﻮﺽ ﻟﻬﺎ ﺑﺬﻟﻚ ﻓﻲ عدد من الأﻣﻮﺭ التنظيمية والإﺩﺍﺭﻳﺔ ﻟﺘﻨﻔﻴﺪ ﻇﻬﺎﺋﺮ ﺍﻭ ﻗﻮﺍﻧﻴﻦ ﺍﻭ ﻣﺮﺍﺳﻴﻢ ﺗﺼﺪﺭ ﺑﺎﻟﺠﺮﻳﺪﺓ ﺍﻟﺮﺳﻤﻴﺔ .

-  ﻗﺮﺍﺭ ﻣﻠﻜﻲ: ﻳﺼﺪﺭﻩ ﻭﻳﻮﻗﻌﻪ ﺟﻼﻟﺔ ﺍﻟﻤﻠﻚ ﺑﺼﻔﺘﻪ ﺳﻠﻄﺔ ﺍﺩﺍﺭﻳﺔ ﻋﻠﻴﺎ . ﻳﺤﻤﻞ ﺍﻟﻘﺮﺍﺭ ﺭﻗﻢ 3 ﻋﻠﻰ ﺍﻟﻴﺴﺎﺭ ﺛﻢ ﺍﻟﺮﻗﻢ ﺍﻟﺘﺮﺗﻴﺒﻲ ﻭﺳﻨﺔ ﺍﻻﺻﺪﺍﺭ .

- ﻗﺮﺍﺭ ﻟﺮﺋﻴﺲ ﺍﻟﺤﻜﻮﻣﺔ: ﻳﺘﻤﻴﺰ ﺑﻜﻮﻧﻪ ﻳﺤﻤﻞ ﺭﻗﻢ 3 ﻋﻠﻰ ﺍﻟﻴﺴﺎﺭ ﺍﻟﻰ ﺟﺎﻧﺐ ﺍﻟﺮﻗﻢ ﺍﻟﺘﺮﺗﻴﺒﻲ ﻭﺳﻨﺔ ﺍﻻﺻﺪﺍﺭ ﺛﻢ ﻳﺎﺗﻲ ﺍﻟﺘﺎﺭﻳﺦ ﺍﻟﻬﺠﺮﻱ ﻭﺍﻟﻤﺒﻼﺩﻱ .

- ﻗﺮﺍﺭ ﻭﺯاﺮﻱ (وليس وزيري): ﻳﺼﺪﺭ ﻋﻦ ﻭﺯﻳﺮ ﻭﻳﺤﻤﻞ ﺭﻗﻤﺎ ﻣﻌﻴﻨﺎ ﻣﺼﺤﻮﺑﺎ ﺑﺴﻨﺔ ﺍﻻﺻﺪﺍﺭ ﻭﺍﻟﺘﺎﺭﻳﺦ ﺍﻟﻬﺠﺮﻱ ﻭﺍﻟﻤﻴﻼﺩﻱ.

-  ﻗﺮﺍﺭ ﻣﺸﺘﺮﻙ: تكون مقتضياته تهم أكثر من قطاع وزاري، كل واحد من زاوية معينة وﻳﺼﺪﺭﻩ ﻭﺯﻳﺮﺍﻥ ﺍﻭ ﺍﻛﺜﺮ.

7- المنشور

- ﻣﻨﺸﻮﺭ ﻣﻠﻜﻲ: ﻳﺨﻀﻊ ﻟﻨﻔﺲ ﻣﻮﺍﺻﻔﺎﺕ ﺍﻟﻤﺮﺳﻮﻡ ﺍﻟﻤﻠﻜﻲ، ﺍﻻ ﺍﻧﻪ ﻳﺮﺗﺒﻂ ﻋﺎﺩﺓ ﺑﺎﻟﻘﻀﺎﻳﺎ ﺍﻻﺩﺍﺭﻳﺔ ﻭﺍﻻﺟﺘﻤﺎﻋﻴﺔ ﺃﻭ ﺍﻻﻗﺘﺼﺎﺩﻳﺔ ﻭﻗﺪ ﻻﻳﺤﻤﻞ ﺭﻗﻤﺎ ﻣﻌﻴﻨﺎ .

- منشور وزيري:circulaire vizirienne. وهو ما يماثل منشور رئيس الحكومة حاليا، وقد كان يصدره الصدر الأعظم في فترة الحماية.

                                                                                   تاونات في، 30/01/2016

                        

بقلم ذ سعيد بجو
كاتب عام بجماعة محلية، باحث في الشأن العام المحلي
 


أعلى الصفحة