القانون الإداري و العلوم السياسية

بقلم ذ أسامة لعرابي
متحصل على شهادة الماستر في القانون القضائي كلية الحقوق جامعة الجزائر 1
تحت عدد: 318
مقدمة
إن الإدارة في تسييرها لشؤونها وقيامها بدورها المنوط بها

بحاجة لتنظيم يؤطرها هيكليا و وظيفيا وان كان الأمر يختلف في علم الإدارة عنه في علم السياسة وفي علم القانون الإداري على وجه الخصوص باعتباره مجموعة من القواعد التي تحكم الإدارة تنظيما ونشاطا لذا نجد أن تنظيم الإدارة يكون متباينا حسب ما تقتضيه الظروف السياسية والاقتصادية والاجتماعية للدولة فنجد النظام المركزي لتسيير الشؤون الكبرى والنظام اللامركزي لتسيير الإدارة المحلية والحقيقة مهما كانت وظائف الإدارة ومهامها فان نشاطها يبقى دائما موجها نحو خدمة الجمهور وإلا لما تلجا السلطة العامة إلى تزويد الإدارة بالعامل البشري والجانب المادي وتدعيمها بترسانة من النصوص القانونية بما يسهل عليها القيام بدورها .
وخدمة الجمهور يكون إما عن طريق إنشاء المرافق العامة وإما عن طريق إلزام الإدارة الأفراد القيام بعمل أو الامتناع عنه ويصطلح في فقه القانون الإداري على النوع الأول بالنشاط الايجابي والنوع الثاني بالنشاط السلبي (1).
وما يهمنا نحن في بحثنا هو الجانب الايجابي من نشاط الإدارة وهو نظرية المرفق العام ففكرة المرفق العام فكرة مرنة تخضع للعديد من المتغيرات تعتد بالمصلحة العامة وقد عرفت هذه الفكرة تطورا بتطور منظومة القضاء الإداري لتتزايد بشكل ملحوظ وأصبحت تشكل اليوم مؤشرا من مؤشرات الدولة المتمدنة والمتطورة
ففي سابق العهد لم تكن الدولة تعرف سوى نوعين من المرافق العامة وهما مرفق الدفاع ومرفق الأمن والقضاء بمعنى أن الدولة كانت دولة حارسة يقتصر دورها على الحفاظ على سلامة أمنها الداخلي والخارجي
لتتنوع في عهدنا ويتنوع معها النظام القانوني الذي يحكمها ويحكم نشاطها والمعيار الذي تصنف به ومنه يهدف البحث إلى تبيان تنوع المرافق العامة عن طريق نشاطها ومدى ارتباط هذا النشاط بفكرة العقد الإداري بوصفه عقدا غير مألوف وتتجلى الأهمية التي يحملها هذا البحث في تبيان مدى الاختلاف الذي يصاحب التوجه الايدولوجي لكل دولة في إحداث المرافق العامة .
وعن الإشكالية التي يعالجها البحث فإنها تتمثل في الأتي
كيف يتصور تنوع المرافق العامة بحسب معيار نشاطها وفق نمطية اديولوجية الدول والارتباط القانوني بفكرة العقد الإداري

لتبرير هذا الطرح يقسم البحث إلى ثلاثة مباحث رئيسة
المبحث 1 مفهوم المرفق العام

المطلب 1 تعريف المرفق العام   
المطلب 2 مقومات المرفق العام

المبحث 2 تنوع المرافق العامة بحسب النشاط

المطلب 1 المرافق الإدارية
المطلب 2 المرافق الصناعية والتجارية

المبحث 3 الارتباط القانوني للمرفق العام بالعقد الإداري
المطلب 1 تعريف العقد الإداري
المطلب 2 علاقة العقد الإداري بالمرفق العام
المبحث 1 مفهوم المرفق العام
إن فكرة المرفق العام من ابرز المفاهيم الشائكة والغامضة في القانون الإداري رغم أهميتها كمعيار للنظام الإداري برمته نظرا لارتباطها بالمعطيات السياسية والاقتصادية والاجتماعية السائدة بالدولة مثلما سبق الإشارة إليه (2) ولهذه الفكرة صلة وثيقة بالقانون الإداري إذ يعتبر رواد مدرسة المرفق العام دوجي بونار جاز من أهم المنادين بان المرفق العام من أسس القانون الإداري وفضلا عن ذلك فان مفهوم المرفق العام من بين المفاهيم الغامضة والمثيرة للجدل وما يبرر ذلك هو اختلاف الفقهاء في الأساس الذي يعرف به المرفق العام فمنهم من اسند تعريفه إلى المدلول العضوي ومنهم من ربطه بالمدلول الوظيفي أو الموضوعي
المطلب 1 تعريف المرفق العام
يعرف العميد احمد محيو المرفق العام على( انه مشروع يعمل باطراد وتحت إشراف رجال الحكومة يهدف إلى تحقيق النفع العام ويخضع لنظام قانوني متميز ) . أما اندريه دلوبادير يعرفه على(انه كل نشاط يباشره شخص معنوي عام أو تحت رقابته مستعملا لنظام مغاير للقانون المشترك) .
وان يكن فان تعريف المرفق العام وفق المدلول العضوي أو الموضوعي ينصرف إلى الأتي
1- المدلول العضوي
يرتكز مشايع المدلول العضوي إلى العضو أو السلطة التي تحدث المرفق العام وهي السلطة العامة ومن هذا المنطلق فقد عرف على انه منظمة عامة تضطلع بالعديد من الاختصاصات والامتيازات التي تهدف إلى إشباع الحاجات العامة على نحو يضمن تقديم خدمة للجمهور وذلك بانتظام واطراد ويتصف هذا المدلول بأنه شامل ومطلق مما جعل العميد احمد محيو يعبر عنه بالعبارة( يقصد بالمرفق العام تبعا لهذا المفهوم الإدارة بشكل عام ) (3) وقد بلغ تعصب أنصار هذا المدلول حد بعيدا بوصف الفقيه بونوا( المرفق العام انه تعبير عن روح السلطة وجوهرها )
2- المدلول الوظيفي او الموضوعي
يتجه أنصار المعيار الوظيفي إلى التركيز على معيار النشاط في تعريف المرفق العام وطبيعته التي تهدف إلى تحقيق النفع العام فنجد العميد دوجي يعرفه( بأنه نشاط ينظمه ويتولاه ويشرف عليه الحكام لان اضطلاعهم بأمر هذا النشاط ضروري لتحقيق التضامن الاجتماعي وتطوره بحيث لا يمكن تحقيقه على أكمل وجه إلا بتدخل السلطة العامة) (4)
ومنه يمكن القول انه يخرج عن دائرة هذا التعريف النشاطات الخاصة من قبيل المؤسسات الخاصة والمشاريع الربحية المحضة .
المطلب 2 مقومات المرفق العام
1- المرفق العام تنشاه الدولة
يقصد بذلك أن الدولة هي التي لها المكنة لكي تعتبر نشاطا ما مرفقا عاما وتخضعه للمرافق العامة وذلك عن طريق سند قانوني معين ولا يشترط على وجه اللزوم أن يكون كل مشروع تحدثه الدولة تتولى إدارته مباشرة فبإمكانها أن تعهد به للأفراد أو شركات خاصة بأداء خدمة عمومية تحت إشرافها وذلك عن طريق عقد الامتياز أو الشركات المختلطة
ينبغي أن يكون المرفق العام الذي تحدثه الدولة بالأهمية اللازمة التي تهم وتخدم الرأي العام أهمية الخدمة التي يؤديها .
2- هدف المرفق العام تحقيق النفع العام

لقد سبقت الإشارة في العديد من التعاريف التي قال بها الفقهاء أن المرفق العام مرتبط وجودا وعدما بتحقيق المصلحة العامة وهي ليست قاصرة على الإدارة فمن الوظائف التي يمارسها الأشخاص العاديون ما تتصل أيضا بالمصلحة العامة مثل خدمة النقل والبناء .
فضلا عن ذلك فقد عمد الفقه إلى إتباع معيار أولوية المصلحة فاذا كانت هي الغاية الأولى من نشاط الشخص القانوني فان النشاط يرتقي في مكانة المرفق العام وفي المقام يعبر الفقيه شابي إذا كانت الوظيفة تمارس أساسا لصالح الغير فإنها تمثل مرفق عام وإذا كانت تمارس أساسا للصالح الذاتي للمصلحة التي تتبعها فإنها تمثل وظيفة لصالح النفع الخاص (5)
3- خضوع المرفق لسلطة الدولة
إذا كان كل مشروع عام يستهدف منطقيا تحقيق النفع العام ويعتبر من قبيل المرافق العامة فان هناك مشاريع خاصة لكنها تهدف إلى تحقيق النفع العام من قبيل الجامعات والمعاهد والمدارس الخاصة والقاسم الذي يفرق بين هاذين المشروعين هو خضوع المرفق العام لسلطة الدولة أو السلطة العامة أو احد الأشخاص الإدارية العامة ومدلول ذلك هو ارتباط المرفق العام بالدولة تنظيما وسيرا ورقابة وإلغاءا فهو خاضع للسلطات العامة تشريعية تنفيذية إدارية
وبالتالي فالسلطة الحاكمة في الدولة هي الأمر الناهي في إدارة المشروع وتنظيمه وتوجيهه ولها في ذلك مكنة استخدام وسائل القانون العام فهي التي تضع التنظيم الخاص بالمرفق العام وتبين أقسامه وفروعه وموظفيه وتبسط كامل رقابتها عليه وعلى نشاطه وأشخاصه . (6)
4- خضوع المرفق العام لنظام قانوني متميز
إن المرفق العام حتى يتجاوب مع مقتضيات المنفعة العامة وتقديم خدمة جماهيرية يستتبع بالضرورة خضوعه لنظام قانوني متميز وغير مألوف ومغاير للنظام القانوني الذي يحكم القطاع الخاص ونشاط الأفراد مما يستتبع ثقل امتيازات القانون العام لتتصل بالمبادئ التي تحكم سير المرفق العام ويتنوع النظام القانوني للمرفق العام بحسب تنوع متطلبات وحاجات المرفق (7)
المبحث الثاني تنوع المرافق العامة بحسب النشاط
إن تنوع المرافق العامة يمكن أن يتخذ عدة أبعاد  سواء من حيث السلطة التي تحدثها أو لاختلاف إدارة نشاطها أو من حيث طبيعة نشاطها وما يهمنا نحن تنوع المرافق العامة من حيث نشاطها لارتباطه بفكرة العقد الإداري و حضور الإدارة بثقلها عن طريق امتيازات السلطة العامة فنجد أن المرافق العامة يمكن أن تكون
مطلب 1 المرافق العامة الإدارية
هي مشاريع تحدث من قبل شخص معنوي عام سواء على المستوى المركزي (الدولة المصالح الغير ممركزة ) أو على المستوى المحلي (البلدية الولاية ...) ميزة هذه المرافق أنها مرتبطة بسيادة الدولة كمرفق الأمن والقضاء والدفاع والصحة  ولا يتصور أبدا أن يعهد بها إلى الأفراد لعدم كفاءتهم من جهة ومن جهة أخرى لأنها من التزامات الإدارة المرتبطة بفكرة النظام العام بجميع مقتضياته وعناصره ولذا قال الدكتور سليمان محمد الطماوي أن هذا النوع من المرافق شيد على أساسها نظريات القانون الإداري الحديث (8) .
مطلب 2 المرافق العامة الصناعية والتجارية
يرجع الفضل في ظهور هذا النوع من المرافق إلى توسع رقعة نشاط الدولة وعلى غرار سابقتها مرتبطة بالبعد أو الفلسفة الاقتصادية والسياسية في الدولة ففي النظام الاشتراكي نجد أن الدولة تتدخل في النشاط الاقتصادي فهي تضيق الخناق على الفرد بينما في الاقتصاد الحر الأمر يختلف بتاتا بل تعهد إلى الأفراد لتسييرها عموما بواسطة ما يسمى بعقد الامتياز إن التباين بين النوعين يكمن في طبيعة كل منهما وفي النظام القانوني الذي يحكم كلاهما والمنازعات التي تثور بينهما ولقد استقر الفقه والقضاء على أن المرافق الإدارية تعرف بالسلب أو عن طريق الاستبعاد بالقول أن المرافق الإدارية هي مرافق إدارية بأتم معنى الكلمة وهذا التعبير غامض ولكنه المتداول فضلا عن ذلك فان معيار السلطة العامة في المرافق الإدارية موجود وبالتالي فان التكييف القانوني لها لا يخرج عن قواعد القانون العام (القانون الإداري) حتى في المنازعات التي تثور تحال على القضاء الإداري .
بينما في المرافق التجارية الأمر يختلف بحسب استعمال الإدارة لسلطتها فاذا كانت هي التي تسير المرفق مباشرة أو تحدث له مؤسسة تتمتع بالاستقلال المالي والشخصية المعنوية وتشرف عليها فان القانون العام حاضر والقضاء المنوط به منطقيا .
بينما إذا كانت الإدارة لا تستعمل سلطتها وتنزل في مستوى التعامل إلى درجة الأفراد فان النظام القانوني لهذه المرافق هو القانون الخاص (المدني التجاري ...) إذن النظام القانوني الذي يحكم المرافق العامة هو نظام مختلط يفرضه التوجه الاديولوجي وفلسفة الدولة .

المبحث الثالث الارتباط القانوني للمرفق العام بالعقد الإداري
يعتبر العقد الإداري جزءا مهما من أجزاء التنظيم الاجتماعي والاقتصادي للدول في عصرنا الحالي بدلا عن القرار الإداري الذي يقوم على الالتزام وفرض الأمر دون إرادة الأفراد وقد ظهرت فكرة العقد لأول مرة في القضاء الإداري الفرنسي لتتطور وتنتقل عبر الحركات التشريعية ونفصل في هذا العنصر من خلال مطلبين
المطلب الأول تعريف العقد الإداري
حسب ما استقر عليه القضاء الإداري الفرنسي فان العقد الإداري كل اتفاق يبرمه احد الأشخاص المعنوية العامة بغرض تسيير مرفق عام على أن تظهر في الاتفاق نية الشخص المعنوي في الاخد بوسائل وأحكام القانون العام إما بتضمين الاتفاق شروطا غير مألوفة في القانون الخاص أو السماح للمتعاقد معه بالاشتراك مباشرة في تسيير المرفق العام
وفي نظرية العقود الكتابة ليست شرط لإبرام العقود كأصل وإنما شرط للإثبات لذا يمكن أن يكون العقد غير مكتوب وهو ما استقر عليه قضاء مصر الإداري بالقول إن عدم تحرير عقد إداري لا يعني وجود علاقة تعاقدية لان الوثائق المتبادلة بين الطرفين تدل على قيام هذه العلاقة التعاقدية
حيث أن العقد المقدم من الشركة والشروط الواردة في الاعتماد المستندي المفتوح لصالحها تعتبر، بمثابة عقد إداري ملزم للطرفين. (9)
ا
ذن العقد الإداري عقد مبرم من قبل شخص معنوي عام الدولة أو احد هيئاتها (البلدية الولاية المؤسسات ذات الطابع الإداري ) غير أن العقد الإداري اذا لم يتصل بالمرفق العام يفقد طبيعته الإدارية .

المطلب 2 علاقة العقد الإداري بالمرفق العام
المقصود باتصال العقد بالمرفق العام، هو الاتصال بمعنـاه الواسـع كذلك، إنه يشمل كل صور العلاقات بالمرفق ومناط العقـد الإداري أن يتـصل بنشاط المرفق العام من حيث تنظيمه، وتسييره بغية خدمة أغراضه، وتحقيـق احتياجاته مراعاة أوجه المصلحة العامة والواقع أن اتصال العقد بالمرفق العام هو العنصر الذي يبـرر انفـراد العقد الإداري بأحكام خاصة، بيان ذلك أن الإدارة العامة تعمل علـى تحقيـق الصالح العام، وترعى الإدارة العامة الصالح العام من خلال المرافق العامـة، من هنا كانت المرافق العامة ساعية دائماً لتحقيق الصالح العـام، ومـن هنـا تقررت المبادئ العامة الحاكمة لهذه المرافق، وجماعها ضرورة استمرار هذه المرافق في عملها وبانتظام، وقابليتها للتطوير، ثم تحقيق مبدأ المـساواة بـين المنتفعين بخدماتها، أما الأطراف الأخرى في العقد فهي من أفراد وأشـخاص القانون الخاص، وكلها تعمل للصالح الخاص بها، وهكذا يجد عدم المساواة بين أطراف العقد، المتمثل في ظهور الشخص الإداري أحد أطراف العقد، بمظهر السلطة العامة واستخدامه لمميزاتها، دون باقي الأطراف، وتبرير ذلـك بـأن الشخص الإداري العام يعمل للصالح العام ويستهدفه، في حين يعمل أشـخاص القانون الخاص لصالحهم الخاص، ومن هنا فإنه إذا لم يتعلق العقـد بـالمرفق العام، تحقيقاً للصالح العام، فإنه لا يعتبر عقداً إدارياً، حتى ولو كان أحد أطرافه شخص إداري عام
. (10)
وبالتالي فان المرفق يتصل في ذاته وموضوعه بالعقد الإداري مهما كان نوعه سواء عقد أشغال أو عقد توريد أو عقد التزام أو دراسات أو مساهمة ومنه للعقد الإداري علاقة خدمة المبادئ العامة التي تحكم سير المرفق العام واستمراريته بانتظام واطراد .

خاتمة

في ختام معرض حديثنا عن فكرة المرفق العام يمكن القول إنها ما هي إلا انعكاس لتطور الفكر القانوني الإنساني عبر الزمن وهي فكرة مرنة مرتبطة بالظروف الداخلية للدولة
وه
ذه المرافق تتنوع بحسب زاوية النظر إليها فمن حيث زاوية النشاط وجدناها تتنوع إلى مرافق إدارية وأخرى اقتصادية وصناعية وحتى مهنية وان يكن تنوعها فانه من الأهمية بما كان أن تخضع إلى مبدأ المشروعية الذي يعد دعامة أساسية لمبدأ سيادة القانون ومحققا لمسلمة دولة الحق والقانون ومنه فانه بالنتيجة يكون النظام القانوني للدولة انعكاسا لسيادتها في احترام حقوق الإنسان من خلال بسط رقابتها على نشاطات المرفق العام بمتخلف الآليات التي تحوزها حتى تمنع الإدارة التي تتعسف في بعض الأحيان من الانحراف في استعمال سلطتها
وما خلص إليه البحث ك
ذلك هو الاتصال التلازمي بين فكرة العقد الإداري والمرفق العام بحيث لولا المرفق العام لأفرغ العقد الإداري من كينونته ووجوده ولولا العقد الإداري لما سار المرفق العام بالشكل الذي رسمه له القانون ولما استمر في تقديم الخدمة العامة للجمهور .

الهوامش
(1) – عمار بوضياف الوجيز في القانون الإداري جسور للنشر والتوزيع الطبعة الثانية 2007 الجزائر ص 305 .
(2) – محمد الصغير بعلي القانون الإداري (التنظيم والنشاط الإداري) دار العلوم للنشر والتوزيع 2004 ص 205.
(3) – رشيد لبعل الرقابة القضائية على نشاط المرافق العامة مذكرة ماستر في القانون الإداري جامعة محمد خيضر بسكرة السنة الجامعية 2013/2014 ص 9.
(4) – زعيم إيمان الطرق المستحدثة لإدارة وتسيير المرافق العامة – عقد البوت نموذجا – مذكرة ماستر في القانون الإداري جامعة محمد خيضر بسكرة الجزائر السنة الجامعية 2013/2014 ص 10 .  
(5) – عمار بوضياف مرجع سابق ص 311.
(6) - حسين طاهري القانون الإداري دراسة مقارنة الخ
لدونية للنشر الطبعة الأولى 2007 ص 85 .
(7) – محمد الصغير بعلي مرجع سابق ص 209 .
(8) – سليمان محمد الطماوي مبادئ القانون الإداري دار الفكر العربي القاهرة 1986 ص 38 .
(9) – محمد الشافعي أبو رأس العقود الادارية مركز التعليم المفتوح جامعة بنها بمصر دون سنة نشر ص 17- 18 .
(10) – محمد الشافعي أبو رأس نفس المرجع ص 29 – 30 .
قائمة المراجع
1- الكتب القانونية العامة

1-   حسين طاهري القانون الإداري دراسة مقارنة الخلدونية للنشر الطبعة الأولى 2007 .
2 -  سليمان محمد الطماوي مبادئ القانون الإداري دار الفكر العربي القاهرة 1986

3 - عمار بوضياف الوجيز في القانون الإداري جسور للنشر والتوزيع الطبعة الثانية 2007 الجزائر.
4 - محمد الصغير بعلي القانون الإداري (التنظيم والنشاط الإداري) دار العلوم للنشر والتوزيع 2004
2 – الكتب القانونية المتخصصة
1- محمد الشافعي أبو رأس العقود الإدارية مركز التعليم المفتوح جامعة بنها بمصر دون سنة نشر.

3
- الرسائل الجامعية
1- رشيد لبعل الرقابة القضائية على نشاط المرافق العامة مذكرة ماستر في القانون الإداري جامعة محمد خيضر بسكرة السنة الجامعية 2013/2014 .
2 - زعيم إيمان الطرق المستحدثة لإدارة وتسيير المرافق العامة – عقد البوت نموذجا – مذكرة ماستر في القانون الإداري جامعة محمد خيضر بسكرة الجزائر السنة الجامعية 2013/2014 .
 


بقلم ذ أسامة لعرابي
متحصل على شهادة الماستر في القانون القضائي كلية الحقوق جامعة الجزائر 1
 


أعلى الصفحة